ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 160/4295/21
провадження № К/990/8121/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за №160/4295/21 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, третя особа - Державне бюро розслідувань про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року (головуючий суддя (суддя-доповідач) Бондар М.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді (судді доповідача) Олефіренко Н.А., суддів - Білак С.В., Шальєвої В.А.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві (далі - ТУ ДБР у м. Полтаві) від 24 лютого 2021 року №17 о про звільнення заступника начальника першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві ОСОБА_1 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису з припиненням державної служби;
- поновити ОСОБА_1 на новоствореній посаді заступника начальника першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві, або, у разі ліквідації її на день ухвалення судового рішення, на посаду заступника начальника слідчого відділу ТУ ДБР у м. Полтаві, з аналогічними функціональними обов`язками;
- стягнути з ТУ ДБР у м. Полтаві на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Згодом позивач подав заяву про доповнення предмету позову (т.2, а.с.96), в якій доповнив позов такими вимогами:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) від 15 жовтня 2020 року №583;
- визнати протиправним та скасувати наказ ДБР від 20 жовтня 2020 року №197 ДСК.
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року (т.2, а.с.219 220), залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (відокремлені матеріали, а.с.103 105), позивачеві відмовлено у поновлені пропущеного строку звернення до адміністративного суду з уточненою позовною заявою та залишено його заяву від 06 травня 2021 року без розгляду.
4. Отже, судами розглянуто позовну заяву у первісній редакції.
5. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що його звільнення суперечить підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 03 грудня 2019 року №305"Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" (далі - Закон №305). Вважає, що мав переважне право залишатися на роботі у разі вивільнення працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, оскільки працював в умовах режимних обмежень та мав доступ до інформації зі ступенем секретності "цілком таємно" та "таємно".
Позивач зауважив, що в порушення норм трудового законодавства йому не було запропоновано посаду одного з трьох заступників начальників слідчих відділів або іншу рівнозначну посаду в ТУ ДБР у м. Полтаві (до змін у штатний розпис слідчих відділів було три). На його переконання, сам собою факт внесення змін до штатного розпису державного органу, який не потягнув зміни в організації праці та скорочення штатної чисельності працівників, не може бути підставою для звільнення працівника з роботи. Позивач вважає, що відбулася лише зміна назви посади, яку він обіймав, без зміни правового статусу, обсягу завдань і основних функцій, тобто це не призвело до змін структури та завдань ТУ ДБР у м. Полтаві, а також скорочення цієї посади. Указав, що результати роботи позивача за 2020 рік оцінені на "відмінно".
Крім цього зазначив, що станом на день його звільнення директор ТУ ДБР у м. Полтаві не був керівником державної служби, а отже на мав повноважень звільняти державних службовців. Указав, що оскаржуваний наказ прийнято на підставі, яку не передбачено статтею 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889"Про державну службу" (далі - Закон №889). На думку позивача, відбулась зміна категорії посади, яку він обіймав, а не скорочення цієї посади.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
7. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, мотивував свої висновки тим, що з 27 грудня 2019 року ДБР як центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції, фактично припинило своє існування внаслідок зміни його статусу на державний правоохоронний орган, що зумовило потребу заміни посад державної служби, які не притаманні правоохоронним органам, іншими категоріями посади - рядового і начальницького складу. Внаслідок реалізації низки наказів ДБР зі складу структурних підрозділів ТУ ДБР у м. Полтаві, було виведено посади державної служби, зокрема і посаду, яку обіймав позивач, та фактично введено нові посади начальницького складу у меншій кількості - середній та старший начальницький склад (капітан, майор ДБР). Отже, мало місце скорочення посади державної служби, яку обіймав позивач, внаслідок зміни структури та зміни штатного розпису органу, в якому він працював.
8. Суд зауважив, що оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме Закону №889на час прийняття оскаржуваного наказу було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку із скороченням чисельності або штату працівників, то в цьому випадку саме норми спеціального законодавства підлягають застосуванню. Із цих підстав судом відхилено доводи позивача про невиконання відповідачем обов`язку щодо працевлаштування позивача. Також суд зазначив, що на момент прийняття наказу про звільнення позивача, редакція статті 87 Закону №889-VIIІ встановлювала, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі. За висновком суду, наведена правова норма пов`язує припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення не лише зі скороченням чисельності або штату державних службовців, а й зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
9. Мотиви позивача з приводу того, що спірний наказ суперечить положенням підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №305суд також оцінив критично, указавши на помилковість розуміння позивачем цієї норми як соціально трудової гарантії, оскільки за її змістом слідчі після набрання чинності Законом №305 ІХ не продовжують здійснювати свої повноваження навіть у разі визначення посади слідчого як посади рядового і начальницького складу, а лише здійснюють свої повноваження до дня їх звільнення або припинення повноважень на посаді, а зайняття посади особи рядового і начальницького складу в ДБР здійснюється за результатом відповідного конкурсу.
10. Оцінюючи доводи позивача щодо підписання оскаржуваного наказу неповноважною особою, а саме не керівником державної служби, суди зазначили, що директор ТУ ДБР є найвищою посадовою особою у відповідному територіальному управлінні, яка законом уповноважена призначати на посади і звільняти з посад його працівників, за винятком тих, яких призначає Директор ДБР, та суб`єктом призначення в розумінні пункту 7 частини першої статті 2 Закону №889.
11. Суд критично оцінив твердження позивача щодо проявів дискримінації, що дістали вияв у вибірковому підході при залишенні певних працівників на роботі, зазначивши, що підстави та процедура звільнення державних службовців визначені Законом №889(у редакції, чинній на момент існування спірних відносин), а можливість прийняття особи на роботу після її звільнення за рішенням суб`єкта призначення є його правом, а не обов`язком, і у розглядуваному випадку судом не встановлено обставин, за яких позивач мав менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб.
12. З огляду на викладене суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, констатував відсутність правових підстав для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
13. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року і ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
14. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначив пункти 1, 2 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
15. Обґрунтовуючи свої доводи за пунктом 1 зазначеної статті, скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції застосував положення частини третьої статті 87 Закону №889в редакції 14 січня 2020 року без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування цієї правової норми у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 15 липня 2021 року у справі №140/6353/20. У цьому контексті скаржник посилається на хибність висновків судів про те, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються.
16. Стосовно підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник послався на потребу відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, мотивуючи це тим, що правовідносини у названій справі, на його думку, суттєво відрізняються від тих, що складися між сторонами у справі, яка наразі переглядається.
17. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статі 328 КАС України, скаржник зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах норми підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №305 ІХ, яка, на переконання позивача, прямо забороняє звільняти його з посади у разі визначення її посадою рядового і начальницького складу ДБР.
18. Від ТУ ДБР у м. Полтаві та ДБР надійшли відзиви на касаційну скаргу, у яких відповідач та третя особа просять залишити цю скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
19. Наведені у цих відзивах доводи загалом є подібними і зводяться до того, що твердження скаржника про неврахування апеляційним судом висновків Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 87 Закону №889, викладених у постанові від 15 липня 2021 року №140/6353/20, є необґрунтованими з огляду на неподібність спірних правовідносин у згаданій справі порівняно зі справою, яка переглядається.
20. Стосовно тверджень скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №305 ІХ, відповідач і третя особа вважають, що цією нормою передбачено особливості припинення повноважень для певних категорій працівників ДБР з метою забезпечення безперервності та ефективності досудових розслідувань у перехідний період на час заміщення посад державної служби посадами рядового і начальницького складу, водночас у ній не йдеться про гарантії, що зумовлюють обов`язок роботодавця у разі визначення посад слідчих державних службовців посадами рядового і начальницького складу автоматично переводити їх на такі посади. Таким чином, положення розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" №305 ІХ не обмежують право суб`єкта призначення на звільнення державного службовця на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889.
21. Щодо доводів скаржника про необхідність відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, представник ТУ ДБР у м. Полтаві у відзиві зазначив, що, на його переконання, скаржник не навів обґрунтованих мотивів щодо наявності для цього підстав, водночас указані в касаційні скарзі міркування щодо неможливості застосування цих висновків Верховного Суду до справи, яка переглядається, є хибними, оскільки ті відмінності у спірних правовідносинах, про які зазначив скаржник, не здатні вплинути на позицію Верховного Суду щодо застосування відповідних правових норм.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
22. 06 квітня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року.
23. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Жук А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник Томенко Ж.М.
24. Ухвалою Верховного Суду від 11 квітня 2022 року задоволено клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку на касаційне оскарження, визнано причини його пропуску поважними, поновлено цей строк та відкрито провадження за поданою ним касаційною скаргою.
25. Ухвалою Верховного Суду від 25.10.2023 закінчено підготовчі дії у цій справі та призначено її до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
26. Наказом ТУ ДБР у м. Полтаві від 29 травня 2019 року №40 о призначено на посаду заступника начальника першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві (т.1, а.с.132).
27. 02 листопада 2020 року позивачеві вручено попередження про наступне вивільнення №16087/15 01 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису ТУ ДБР у м. Полтаві, відповідно до наказів ДБР від 15 та 20 жовтня 2020 року №581 та №197 ДСК не раніше 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження (т.1, а.с.119).
28. Наказом директора ТУ ДБР у м. Полтаві від 24 лютого 2021 року №17 о "Про звільнення ОСОБА_1", відповідно пункту 2 частини третьої статті 13 Закону №794, пункту 1 частини першої, частини четвертої статті 87, статті 89 Закону №889, позивача звільнено з посади заступника начальника першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві, з 01 березня 2021 року, у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису. Підставою видання наказу зазначено: накази ДБР від 15 та 20 жовтня 2020 року №581 та №197 ДСК, наказ ТУ ДБР у м. Полтаві від 29 жовтня 2020 року №167 о, попередження про наступне вивільнення від 02 листопада 2020 року №16087/15 01 (т.1, а.с.133).
ІІІ. Позиція Верховного Суду
29. За правилами частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
31. Надаючи оцінку спірним правовідносинам у межах наведених скаржником підстав касаційного оскарження судових рішень, колегія суддів зазначає таке.
32. Правові основи організації та діяльності ДБР визначено Законом №794.
33. З прийняттям Закону України від 19 вересня 2019 року №117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон №117-IX) в рамках комплексних заходів щодо реформування існуючої системи державної служби, з метою удосконалення правових основ організації та діяльності Державного бюро розслідувань, внесено зміни до Закону №794-VIII відповідно до Закону №305 ІХ, який набрав чинності з 27 грудня 2019 року, внаслідок чого ДБР набуло статусу державного правоохоронного органу.
34. Таким чином, відповідно до статті 1 Закону №794-VIII в редакції змін Законом №305 ІХ, ДБР є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до його компетенції.
35. Приписами частини першої статті 9 Закону №794-VIII встановлено, що організаційна структура ДБР визначається Президентом України.
36. Отже, з 27 грудня 2019 року змінився не лише правовий статус ДБР, але й порядок визначення організаційної структури ДБР (до внесення вищевказаних змін організаційна структура ДБР затверджувалася Директором ДБР за погодженням із Кабінетом Міністрів України).
37. Вказані зміни запроваджено з метою удосконалення правових основ організації та діяльності ДБР шляхом реформування вказаного органу задля цілей удосконалення законодавчого регулювання питань, пов`язаних із діяльністю територіальних управлінь ДБР, проходженням служби особами рядового та начальницького складу ДБР, конкурсними відборами та переведенням працівників ДБР тощо.
38. На виконання вимог частини першої статті 9 Закону №794-VIII Указом Президента України від 05 лютого 2020 року №41/2020 затверджено нову організаційну структуру ДБР.
39. Затвердження нової структури зумовило необхідність прийняття змін до штатного розпису як центрального апарату так і територіальних органів ДБР.
40. За приписами частини п`ятої статті 14 Закону №794-VIII (у редакції Закону № 305), трудові відносини працівників ДБР регулюються цим Законом (у частині переведення працівників ДБР на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців ДБР поширюється дія Закону №889. Посади державних службовців ДБР відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
41. Таким чином законодавець при регулюванні трудових відносин при проходженні та припинені державної служби згідно із Законом №889та державної служби особливого характеру, згідно із Законом №794-VIII, встановив відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій службовців (державних службовців та осіб рядового і начальницького складу), та введено особливості щодо проходження служби та реалізації повноважень службовців ДБР.
42. Законом №305 ІХ доповнено Закон №794-VIII статтею 14 3, якою врегульовано порядок переведення працівників ДБР.
За правилами цієї норми державні службовці можуть бути переведені у системі ДБР за їхньою згодою без обов`язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади, у порядку, визначеному Законом України "Про державну службу".
Особи рядового і начальницького складу можуть бути переведені у системі ДБР, у тому числі з територіального управління до центрального апарату ДБР, за їхньою згодою без обов`язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади.
Переведення осіб рядового і начальницького складу може здійснюватися за їхньою ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших закладів, установ системи ДБР, які порушили питання про переведення.
43. З огляду на зміст цієї норми слід дійти висновку, що законодавець не передбачив механізму переведення особи, що займає посаду державної служби, на посаду, яка підлягає заміщенню рядовим та начальницьким складом.
44. Судами встановлено, що 15 жовтня 2020 року ДБР видано наказ №581 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань", яким затверджено структуру та штатну чисельність ТУ ДБР у м. Полтаві.
45. Згодом наказом ДБР від 20 жовтня 2020 року №197дск "Про затвердження змін до штатного розпису Територіального управління Державного бюро розслідувань у м. Полтаві" відповідно до пунктів 4, 8 частини першої та частини другої статті 12 Закону №794-VIII, пункту 1 частини першої Закону №889та Переліку посад у територіальних управліннях ДБР, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами, затвердженого наказом ДБР від 08 липня 2020 року №323 (зі змінами), затверджено зміни до штатного розпису ТУ ДБР у м. Полтаві, на 2020 рік №3 (вводиться в дію з 01 грудня 2020 року), №4 (вводяться в дію з 23 грудня 2020 року), №5 (вводяться в дію з 04 січня 2021 року), №6 (вводяться в дію з 01 лютого 2021 року).