ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 200/8025/21
адміністративне провадження № К/990/30105/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/8025/21
за позовом Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року (головуючий суддя - Смагар С.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді: Геращенко І.В., Казначеєв Е.Г.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У червні 2021 року позивач - Східне міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (далі - Східне міжрегіональне управління Держпраці) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" (надалі - ТДВ "Шахта "Білозерська", відповідач) про застосування заходів реагування шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м, підземними робітниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги", у зв`язку із загрозою життю людей.
Позов обґрунтований тим, що під час проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ "Шахта Білозерська" виявлено 35 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і здоров`ю людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ "Шахта Білозерська", не пройшли повторні практичні тренування у саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" (наказ Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV "Правил безпеки у вугільних шахтах", пункт 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 "Інструкція з навчання працівників шахт".
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року, позовні вимоги задоволено: застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до ТДВ "Шахта "Білозерська" шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м, підземними робітниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних димових камерах, з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги", у зв`язку із загрозою життю людей.
Постановою Верховного Суду від 30 березня 2023 року рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року скасовано, а справу № 200/8025/21 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
У вказаній постанові Верховний Суд зазначив, що оскаржуючи наслідки проведеного контролюючим органом позапланового заходу державного нагляду (контролю) у вигляді рішень, відповідач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такого заходу, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такого заходу, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень.
За результатами нового розгляду справи Донецький окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 08 травня 2023 року, яке залишене без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року, про відмову у задоволенні позову.
Ухвалюючи вказане рішення, суд першої інстанції виходив з того, що проведення позапланової перевірки ТДВ "Шахта "Білозерська" призначено на підставі його заяви від 28 травня 2021 року № 587 про направлення представників Держпраці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на шахті. Разом з цим, стаття 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - Закон № 877-V) не містить такої підстави для позапланової перевірки суб`єкта господарювання, а відтак, проведення позапланової перевірки не може вважатися законним.
Також окружний суд погодився з доводами відповідача про те, що акт перевірки від 08 червня 2021 року не містить достатньої інформації стосовно того, скільки осіб не пройшли повторні тренування та чи позивачем досліджувалися будь-які документи, що стосуються проведення повторних тренувань. Зокрема, в акті перевірки не зазначено про обставини, за яких позивачем зроблено висновки щодо виявленого порушення, а також відсутні відомості, що позивачем було витребувано будь-які документи щодо проведення повторних тренувань, а відповідачем були створені перешкоди у доступу до таких відомостей. Натомість, фактичне проходження підземними працівниками дільниці 2 ТДВ "Шахта "Білозерська" повторних тренувань в "димних камерах" свідчать підписи працівників у "Журналах обліку проведення повторних тренувань підземними працівниками в "димних камерах", а також навичкам використання засобів первинного пожежогасіння на навчально-тренувальному полігоні за 2018, 2019, 2020, 2021 роки (копії графіків тренувань та витяги з журналів долучені до матеріалів справи). Окрім того, судом встановлено, що відповідачем укладено договори з Десятим воєнізованим гірничорятувальним загоном від 30 грудня 2020 року № 713-ШБ-ДЦ та № 716-ШБ-ДЦ. За зазначеними договорами відповідачу надаються усі послуги/виконуються роботи передбачені нормативно-правовими актами з промислової безпеки та охорони праці.
За таких обставин суд першої інстанції резюмував, що висновок в акті перевірки про те, що підземні працівники підприємства не пройшли повторні практичні тренування у саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, зроблений без підтвердження належними та допустимими доказами.
Перший апеляційний адміністративний погодився з наведеною позицією і міркуваннями окружного суду, у зв`язку із чим залишив апеляційну скаргу Східного міжрегіонального управління Держпраці без задоволення, а рішення суду першої інстанції від 08 травня 2023 року - без змін. Між тим, апеляційний суд звернув увагу на те, що судовими актами у справі № 200/10448/21 визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Держпраці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ "Шахта "Білозірська" у період з 04 по 08 червня 2021 року, а також визнано протиправним та скасовано припис Східного міжрегіонального управління Держпраці від 08 червня 2021 року № 06.1-21/5/25-21.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
На рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги Східного міжрегіонального управління Держпраці задовольнити у повному обсязі.
За твердженнями автора касаційної скарги, позивач, посилаючись у своїй заяві від 28 травня 2021 року № 587 на статтю 6 Закону № 877-V, фактично виявив бажання щодо здійснення заходу державного нагляду (контролю) при здійсненні участі посадової особи Східного міжрегіонального управління Держпраці у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пл.18 гор. 550 м. А відтак, відповідачем проведено державний нагляд у формі позапланової перевірки(заходу державного нагляду) з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України, на виконання підпункту 33 пункту 4 Положення про Східне міжрегіональне управління Держпраці, затвердженого наказом Держпраці від 29 жовтня 2020 року № 140 (по тексту - Положення № 140), та у відповідності до статті 6 Закону № 877-V, тобто у законний спосіб.
У цьому зв`язку скаржник просить Суд надати висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах - статті 6 Закону № 877-V.
Також скаржник посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях не враховано висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15, який полягає у тому, що позовні вимоги щодо оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки, а в іншому разі - в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено.
Відповідач звертає увагу, що у розглядуваному випадку позивач не скористався своїм правом на недопуск посадових осіб органу державного нагляду до проведення перевірки, у ході якої були виявлені та встановлені грубі порушення законодавства з охорони праці, які загрожують життю та здоров`ю людей і на теперішній час не усунуті, та наявність яких позивачем та судом не спростована.
На підставі наведених доводів заявник касаційної скарги вважає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі №826/630/15.
Ухвалою від 14 вересня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
03 жовтня 2023 року від ТДВ "Шахта "Білозерська" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. У відзиві відповідач наголошує на тому, що у заяві від 28 травня 2021 року № 587, адресованій начальнику Східного міжрегіонального управління Держпраці, підприємство не виявляло бажання щодо проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві № 1 пласта L8 горизонту 550 м, а лише просило направити представників для участі у роботі комісії з приймання в експлуатацію лави. Зазначає, що посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі №826/630/15 є безпідставними, оскільки правовідносини у ній не є подібними до відносин, які є предметом розгляду у цій справі.
Ухвалою від 25 жовтня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 травня 2021 року ТДВ "Шахта "Білозерська" звернулося до начальника Східного міжрегіонального управління Держпраці із заявою № 587, у якій відповідно до вимог пункту 18 глави 1 розділу IV НПАОП 10.0-1.01-10 Правил безпеки з вугільних шахт, на підставі статті 6 Закону № 877-V просило направити представника для участі у роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів.
02 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці прийнято наказ №884 "Про проведення позапланової перевірки Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська". Проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання на відповідність законодавчим та нормативно-правовим актам з охорони праці та промислової безпеки призначено у період з 04 по 08 червня 2021 року - у частині перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.L8 гор.550м ТДВ "Шахта Білозерська".
02 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці видано направлення на проведення перевірки № 229/6.0.
03 червня 2021 року директором ТДВ "Шахта Білозерська" прийнято розпорядження № 67 "Про приймання в експлуатацію виробки 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м". За змістом вказаного розпорядження створено комісію, до складу якої увійшли, зокрема, заступник директора з охорони праці ОСОБА_1, в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля №2 ОСОБА_2 . Комісії наголошено перевірити наявність та відповідність технічної документації нормативним вимогам, комплектність обладнання, готовність дільниці, за результатами якої скласти акт.
08 червня 2021 року за наслідками позапланового заходу державного нагляду позивачем складено акт № 06.1-21/5/25-21, яким зафіксовані порушення нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ "Шахта "Білозерська", не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" (наказ Мінпаливенерго України від 30.12.2004 № 844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV "Правил безпеки у вугільних шахтах", пункту 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 "Інструкція з навчання працівників шахт".
08 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці складено припис №06.1-21/5/25-21, згідно якого зобов`язано директора ТДВ "Шахта "Білозерська" усунути виявлені порушення. Термін усунення порушень - до початку ведення робіт, але не довше ніж до 25 червня 2021 року.
Східне міжрегіональне управління Держпраці звернулося до суду з цим позовом, оскільки вважає, що виявлені у ході позапланової перевірки відповідача порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому з метою недопущення негативних наслідків є підстави для заборони виконання робіт підвищеної небезпеки.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 4 Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII "Про охорону праці" (далі - Закон № 2694-XII) визначає, що державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
Відповідно до статті 38 Закону № 2694-XII державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 затверджено Положення про Держпраці (далі - Положення № 96), за змістом пункту 1 якого Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Згідно з пунктом 7 Положення № 96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.
Відповідно до пункту 1 Положення № 140 Східне міжрегіональне управління Держпраці (надалі - Міжрегіональне управління) є територіальним органом Держпраці, що їй підпорядковуються.
Пунктом 3 Положення № 140 встановлено, що основними завданнями Міжрегіонального управління є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промисловою призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на міжрегіональному рівні; здійснення державного нагляду і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єкті в Єдиної газотранспортної системи.
За пунктом 4 Положення № 140 Міжрегіональне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства у сфері охорони праці, зокрема в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, у тому числі з питань: забезпечення працівників спеціальним одягом, спеціальним взуттям та іншими засобами індивідуального та колективного захисту; монтажу, ремонту, реконструкції, налагодження і безпечної експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки; безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, проведення робіт з утилізації звичайних видів боєприпасів, ракетного палива га вибухових матеріалів військовою призначення; виробництва, зберігання, використання отруйних речовин у виробничих процесах, у тому числі продуктів біотехнологій та інших біологічних агентів; організації проведення навчання (в тому числі спеціального) і перевірки знань з питань охорони праці; навчання працівників у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення та перевірки їх знань.
Положеннями статті 1 Закону № 877-V закріплено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.
Частиною першою статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;