ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/25576/20
адміністративні провадження № К/990/10223/22, № К/990/8009/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу №640/25576/20
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Грибовицької сільської ради Жовківського району Львівської області, Грядівської сільської ради Жовківського району Львівської області, Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області, Львівської обласної державної адміністрації, Львівської міської ради, про визнання протиправними та нечинними рішень, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року (головуючий суддя - Погрібніченко І.М., судді: Літвінова А.В., Шулежко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року (головуючий суддя - Мєзєнцев Є.І., судді: Сорочко Є.О., Файдюк В.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ; Уряд; відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним розпорядження КМУ від 27 травня 2020 року № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" (по тексту - Розпорядження № 624-р) у частині включення до складу спроможної Львівської територіальної громади Дублянської територіальної громади (Жовківський район), а також, визнання такими, що втратили чинність: 1. Розпорядження КМУ від 11 листопада 2015 року № 1158 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області"; 2. Розпорядження КМУ від 04 грудня 2015 року № 1281 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України"; 3. Розпорядження КМУ від 19 липня 2017 року № 491 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України"; 4. Розпорядження КМУ від 21 листопада 2018 року №902 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області"; 5. Розпорядження КМУ від 27 березня 2019 року № 193 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області" - в частині формування спроможної Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області;
- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" (по тексту - Розпорядження № 718-р) у частині включення Дублянської, Грибовицької, Грядівської та Малехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КОАТУУ 4610100000.
Позов обґрунтований тим, що відповідачем не дотримано вимог Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII) та положень Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою КМУ від 08 квітня 2015 року № 214 під час розроблення, затвердження Перспективного плану і визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області, а також безпідставно, на власний розсуд, без згоди громади включено Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області до складу територіальної громади м. Львова, що призвело до порушення прав, свобод та законних інтересів позивача.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним Розпорядження № 624-р у частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові. Визнано протиправним та нечинним Розпорядження № 718-р у частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові. В задоволені решти позовних вимог відмовлено. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань КМУ на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп.
При вирішенні даного спору суд першої інстанції виходив з того, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Водночас у рамках спірних правовідносин місцевий суд установив, що матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Львівської облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування, так само як і доказів на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Дублянської міської ради, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.
За встановлених обставин у справі суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Дублянською міською радою Жовківського району Львівської області було висловлено заперечення проти об`єднання з Львівською міською радою, що не співвідноситься з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, а відповідачем, без жодних обґрунтувань, не враховано таку незгоду, то це має наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області та позивача, як жителя м. Дубляни, який є членом відповідної громади.
З огляду на це, на переконання суду, у діях Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого Розпорядженням № 624-р, у частині включення до складу спроможної Львівської територіальної громади Дублянської територіальної громади (Жовківський район) наявні ознаки протиправності, у зв`язку із чим є підстави для визнання протиправним та нечинним Розпорядження № 624-р у частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
Разом з тим, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним Розпорядження № 624-р у частині визнання такими, що втратили чинність, вищевказаних розпоряджень відповідача, оскільки у разі набрання законної сили даним рішенням суду, Дублянська територіальна громада Жовківського району Львівської області буде виключена зі складу Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів.
Вирішуючи позовну вимогу про визнання протиправним та нечинним Розпорядження № 718-р у частині включення Дублянської, Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КО АТУ У 4610100000 окружний суд виходив з того, що позивач не є жителем названих територіальних громад, а тому скасування спірного рішення у цілому, у спірних правовідносинах не буде мати на меті поновлення його прав та охоронюваних законом інтересів, оскільки останнє стосується не тільки позивача, а й інших суб`єктів.
У цьому зв`язку суд акцентував увагу, що не надає оцінку доказам, наданих на підтвердження протиправності Розпорядження № 718-р у частині включення Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КО АТУ У 4610100000, у тому числі й ухвалі Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року у справі №380/3143/20, якою було задоволено заяву Малехівської сільської ради про забезпечення позову та заборонено Міністерству розвитку громад та територій вчиняти дії щодо проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, яка передбачена у даному проекті в складі Львівської об`єднаної територіальної громади.
Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з вищенаведеними висновками місцевого суду та мотивами ухвалення судового рішення, з огляду на що залишив останнє без змін, а апеляційні КМУ, Львівської обласної державної адміністрації та Львівської міської ради без задоволення.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись із судовими актами судів першої та апеляційної інстанцій, КМУ та Львівська обласна державна адміністрація подали касаційні скарги, у яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року і ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга відповідача подана з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), а саме, відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування Розділу ІІ (статті 5-8) та Розділу ІІІ (статті 11) Закону № 157-VIII у правовідносинах щодо затвердження Урядом у перспективному плані формування територій громад відповідної конфігурації спроможної територіальної громади, за відсутності погодження органами місцевого самоврядування запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади; відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон № 280/97-ВР), як визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) КМУ визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону № 157-VIII.
Обґрунтовуючи наявність підстави касаційного оскарження, відповідач зазначає, що з приписів Розділу ІІ Закону № 157-VIII слідує, що затвердження Перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад. Натомість, статтею 11 Закону № 157-VIII законодавцем надано право Уряду затверджувати Перспективні плани формування територій громад, АРК Крим та областей. Таким чином, Перспективний план формування територій громад це за своєю суттю бачення держави, як можуть формуватися територіальні громади у майбутньому у відповідній області, але ні в якому разі це не є складовою добровільного об`єднання територіальних громад. При цьому скаржник звертає увагу, що консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проєкту перспективного плану, а відтак, КМУ не є суб`єктом проведення відповідних консультацій. Тож ураховуючи відсутність законодавчих приписів щодо обов`язкового погодження певної конфігурації територіальних громад, що визначена перспективним планом, з самими громадами, знімають з Уряду обов`язок перевіряти наявність погодження (чи відсутність заперечення) представників територіальних громад з запропонованою конфігурацією територіальних громад. За таких обставин касатор уважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано Розділ ІІ (статті 5-8) та Розділ ІІІ (статті 11) Закону № 157-VIII, внаслідок чого зроблено помилковий висновок щодо неможливості затвердження Урядом перспективного плану формування територій громад Львівської області за відсутності погодження Позивачем запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади.
Також, на думку автора касаційної скарги, суди попередніх інстанції, приймаючи оскаржувані рішення, протиправно не застосували пункт 7-1 Розділу V Закону № 280/97-ВР, на підставі якого КМУ 12 червня 2020 року було прийнято спірне Розпорядження № 718-р. Заявник вказує, що Дублянська міська рада не оскаржувала Постанову Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" і постанову Центральної виборчої комісії від 08 серпня 2020 року № 160 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року", внаслідок яких відбулися перші місцеві вибори та було сформовано орган місцевого самоврядування укрупненої територіальної громади (з урахуванням Дублянської територіальної громади) - Львівську міську територіальну громаду. Відтак, затверджена Розпорядженням № 718-р конфігурація Львівської спроможної територіальної громади у складі, зокрема Дублянської територіальної громади, внаслідок реалізації Урядом передбачених пунктом 7-1 розділу V Закону №280/97-ВР повноважень щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад, є законною.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги № К/990/8009/22 у складі: головуючий суддя - ОСОБА_2., судді: Білак М.В., Губська О.А.
Ухвалою від 18 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою КМУ.
04 серпня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшли письмові пояснення Львівської міської ради, у яких третя особа висловлює незгоду з прийнятими у цій справі судовими актами, мотивуючи це тим, що спірне Розпорядження № 624-р видане Урядом у межах повноважень та в установленій законом формі, визначення участі територіальної громади у формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того зазначає, що у разі скасування Розпорядження № 718-р виникне правова невизначеність щодо статусу Дублянської територіальної громади, окремого існування якої у складі Львівського району чи іншого району Львівської області не передбачено Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ. Додатково наголошує, що Львівська територіальна громада вже функціонує, має єдиний бюджет та повністю оплачує життєдіяльність усіх приєднаних населених пунктів, зокрема м. Дубляни. Законодавчий механізм та можливості окремого функціонування Дублянської міської ради відсутні, процес припинення її як юридичної особи завершився.
07 листопада 2022 року від відповідача надійшла заява з процесуальних питань, у якій останній просить прийняти до уваги позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 19 жовтня 2022 року у справі № 640/32312/20.
22 листопада 2022 року від представника позивача надійшов лист, у якому він повідомив про ухвалення 31 жовтня 2022 року Верховним Судом рішення у справі № 640/14698/20.
У свою чергу, касаційна скарга третьої особи - Львівської обласної державної адміністрації також подана з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 11 Закону № 157-VIII, пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 280/97-ВР та постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року №807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" під час прийняття Розпорядження № 624-р (у частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові) та Розпорядження № 718-р (у частині Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові).
Доводи цієї касаційної скарги у цілому є аналогічними тим, що наведені у касаційній скарзі КМУ. Зокрема, Львівська обласна державна адміністрація як і відповідач уважає, що з 14 травня 2020 року затвердження територій територіальних громад було віднесено до функцій державної політики у сфері адміністративно-територіального устрою України, у зв`язку із чим повноваження у цій сфері було передано Уряду. Передача цих функцій відповідачу стала логічним та послідовним кроком продовження реформи з децентралізації влади в України та підставою для формування органів місцевого самоврядування всієї країни на новій територіальній основі. Тобто, на цьому етапі волевиявлення територіальних громад щодо формування своїх територій шляхом об`єднання за принципом добровільності враховувалися лише на консультаційному рівні та не мали юридичної сили. Таким чином, суди обох інстанцій застосували закон, який не підлягає застосуванню у спірних правовідносинах, і помилково не застосували пункт 7-1 розділу V Закону № 280/97-ВР, на підставі якого КМУ прийнято спірне Розпорядження № 718-р.
Стосовно включення Дублянської міської ради до складу Львівської територіальної громади у скарзі зазначено, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Додатково скаржник зауважує про те, що судом першої інстанції не досліджено, яким саме чином порушені інтереси та права позивача, а також не перевірено право останнього діяти в інтересах усієї громади міста Дубляни.
Для розгляду касаційної скарги № К/990/10223/22 протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - ОСОБА_2., судді: Білак М.В., Губська О.А.,
Ухвалою від 28 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної державної адміністрації.
04 листопада 2022 року Львівська обласна державна адміністрація подала додаткові пояснення, у яких просить прийняти до уваги позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 19 жовтня 2022 року у справі № 640/32312/20.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к "Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду", протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 04 серпня 2023 року № 1269/0/78-23, визначено новий склад суду для розгляду касаційних скарг № К/990/8009/22, № К/990/10223/22: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Губська О.А.
Ухвалою від 25 жовтня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 проживає за адресою: АДРЕСА_1 та є членом Дублянської територіальної громади.
Розпорядженням КМУ від 11 листопада 2015 року № 1158 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" утворювалася спроможна Дублянська територіальна громада, код населеного пункту - адміністративного центу територіальної громади згідно з Державним класифікатором об`єктів адміністративно-територіального устрою України (КОАТУУ 4622710200) м. Дубляни Жовківський район.
У подальшому, до вказаного розпорядження КМУ внесено зміни та доповнення (від 04 грудня 2015 року № 1281-р, від 19 липня 2017 року № 491-р, від 21 листопада 2018 року № 902-р, від 27 березня 2019 року № 193-р).
Зокрема, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року №1158 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" станом на 27 березня 2019 року у переліку спроможних територіальних громад Львівської області містилася Дублянська територіальна громада код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ 4622710200 м. Дубляни Жовківський район, до складу якої входили Дублянська, Грибовицька, Грядівська та Малехівська територіальні громади.
У той же час, Львівською обласною державною адміністрацією у 2020 році було розроблено проект Перспективного плану формування територій громад Львівської області, згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
27 травня 2020 року Урядом прийнято Розпорядження № 624-р, згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
Одночасно вказаним Розпорядженням визнано такими, що втратили чинність:
Розпорядження КМУ від 11 листопада 2015 року № 1158 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" (Офіційний вісник України, 2015 р., №92, ст. 3138);
Розпорядження КМУ від 04 грудня 2015 року № 1281 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (Офіційний вісник України, 2015 р., №99, ст. 3391);
Розпорядження КМУ від 19 липня 2017 року № 491 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (Офіційний вісник України, 2017 р., №61, ст. 1880);
Розпорядження КМУ від 21 листопада 2018 року № 902 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області" (Офіційний вісник України, 2018 р., №95, ст. 3140);
Далі, на підставі Розпорядження № 624-р відповідачем прийнято Розпорядження № 718-р, згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області (надалі - Дублянська міська рада) передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
Не погоджуючись із Розпорядженнями № 624-р та №718-р, позивач звернувся з даним позовом до суду.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 280/97-ВР територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Статтею 2 Закону № 157-VIII визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.
Частиною першою статті 4 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Законом України від 05 грудня 2019 року № 348-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей" (далі також - Закон № 348-ІХ) частину першу статті 4 Закону № 157-VIII доповнено пунктом 6 такого змісту: " 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області".
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
Відповідно до частин п`ятої, шостої, сьомої статті 7 Закону № 157-VIII у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.