ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/2784/21
адміністративне провадження № К/990/33062/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/2784/21
за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ДСА України щодо невиконання вимог статті 10- 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (по тексту - Закон №2939-VI) та постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (надалі - Постанова № 835) "Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних" (далі - Положення) у визначений Постановою № 835 термін;
- зобов`язати ДСА України виконати вимоги законодавства та розмістити:
1) на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних такі набори даних: нормативно-правові акти, їхні проєкти, акти індивідуальної дії; інформацію про нормативно-правові засади діяльності; реєстр наборів даних, що є у володінні розпорядника; інформацію про організаційну структуру; судову статистику.
2) на офіційному вебсайті ДСА України такі набори даних: нормативно-правові акти, їхні проєкти, акти індивідуальної дії; інформацію про нормативно-правові засади діяльності; реєстр наборів даних, що є у володінні розпорядника.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що в рамках роботи у Громадській організації "Фундація DEJURE" вона здійснює моніторинг дотримання органами суддівського врядування вимог законодавства, зокрема у сфері оприлюднення відкритих даних. Унаслідок такого моніторингу позивачкою було виявлено, що ДСА України не вживала заходів для оприлюднення у термін, визначений законодавством, таких наборів відкритих даних: нормативно-правові акти, їхні проєкти, акти індивідуальної дії; інформацію про нормативно-правові засади діяльності; реєстр наборів даних, що є у володінні розпорядника; інформацію про організаційну структуру; судову статистику, чим порушила право позивачки на доступ до публічної інформації.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ДСА України на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору у розмірі 908,00 гривень.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року апеляційну скаргу апеляційну скаргу ДСА України задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без розгляду.
У цій постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що з останньої дати, коли на переконання позивачки почала діяти бездіяльність відповідача (05 грудня 2019 року), до дати її звернення з цим позовом (05 лютого 2021 року) минуло більше одного року, а з дати прийняття Постанови № 835 минуло понад п`ять років. При цьому відсутні підстави вважати, що позивачка впродовж цих років не могла ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не могла звернутися до суду за захистом порушеного, на її думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. На переконання суду, позивачка повинна була дізнатися про оскаржувану нею бездіяльність ДСА України задовго до того, як звернулася до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Тому, враховуючи приписи статей 123, 240 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України) суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що задоволені судом першої інстанції позовні вимоги ОСОБА_1 до ДСА України підлягають залишенню без розгляду.
У підсумку Шостий апеляційний адміністративний суд констатував, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року ухвалено при неповному з`ясуванні обставин справи та з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
25 листопада 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржниця просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року.
Позиція скаржника ґрунтується на незгоді з висновком апеляційного суду про те, що ОСОБА_1 пропустила строк звернення до адміністративного суду у шість місяців, визначений статтею 122 КАС України. У касаційній скарзі її автор, доводячи помилковість означеної позиції суду, наголошує на тому, що допущена ДСА України бездіяльність щодо неопублікування наборів відкритих даних є за своєю суттю є "триваючим правопорушенням", яке на час розгляду справи в суді не припинилося.
Скаржниця зазначає, що могла ознайомитися з офіційним вебсайтом ДСА України раніше і навіть могла звернутися до суду раніше (але не зробила цього раніше, тому що не займалася тоді темою відкритих даних, не співпрацювала із громадською організацією, яка займається судовою реформою). Проте, з її точки зору, це ніяк не скасовує того факту, що право на звернення до суду за захистом її прав існує доти, допоки таке порушення здійснюється, а також ще шість місяців відколи порушення перестало існувати. Тож оскільки на день звернення до суду з позовом у цій справі відповідач продовжував порушувати її права, то й звернення до суду відбулося у визначений процесуальним законом строк.
ОСОБА_1 у скарзі звертає увагу на те, що в оскаржуваній постанові Шостий апеляційний адміністративний суд хоч і посилався на деяку практику Верховного Суду, однак проігнорував постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2021 року у справі № 9901/104/20, де також оспорювалася бездіяльність розпорядника інформації, що полягала у неоприлюдненні протягом тривалого часу публічної інформації. У справі № 9901/104/20 позивач теж звернувся до суду пізніше порівняно з тим, коли розпорядник інформації лише почав неправомірно бездіяти, і Велика Палата Верховного Суду не тільки прийняла позовну заяву до розгляду, а ще й частково задовольнила позовні вимоги.
Ураховуючи вищенаведене позивачка вважає, що у розглядуваному випадку не є наявною жодна із виключних підстав припинення триваючого правопорушення, а тому відсутні будь-які підстави для залишення позовної заяви без розгляду.
Поряд з цим, у касаційній скарзі ОСОБА_1 просить передати справу № 640/2784/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною п`ятою статті 346 КАС України.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги № К/990/33062/22 у складі: головуючий суддя - ОСОБА_2., судді: Губська О.А., Білак М.В.
Ухвалою від 06 грудня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Від ДСА України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить відмовити в задоволенні скарги ОСОБА_1, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року залишити без змін. У відзиві зазначено, що ОСОБА_1 при зверненні до суду не сформувала конкретно позовні вимоги, не підтвердила жодним доказом порушення її прав в частині доступу до публічної інформації, не підтвердила впливу дій ДСА України на результати її роботи тощо.
Щодо обов`язку ДСА України здійснювати розміщення публічної інформації автор відзиву зазначив, що ДСА України на виконання Закону № 2939-VI та Положення видано накази № 325 від 23 червня 2018 року та № 1120 від 15 листопада 2019 року щодо наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, які містять інформацію про публікацію відповідних даних, їх форму, відповідальних осіб тощо. Водночас, приписами постанови Кабінету Міністрів України № 263 від 12 березня 2022 року "Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану" (за текстом - Постанова № 263) на період дії воєнного стану передбачено вжиття таких додаткових заходів, як зупинення, обмеження роботи інформаційних, інформаційно-комунікаційних та електронних комунікаційних систем, а також публічних електронних реєстрів.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року №770/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к "Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду", протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 04 серпня 2023 року № 1269/0/78-23, визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/33062/22: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Білак М.В.
Ухвалою від 25 жовтня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та позиція Верховного Суду.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення у межах, визначених статтею 341 КАС України, та надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, Верховний Суд виходить з наступного.
Даний спір виник у зв`язку з неоприлюдненням розпорядником публічної інформації у формі відкритих даних відповідно до частини першої статті 10-1 Закону №2939-VI та Положення.
Так, пунктом 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
За змістом частин першої - другої, четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах.
Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.
Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом. Створення та забезпечення функціонування єдиного державного вебпорталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Постановою № 835 Уряд затвердив Положення, яке визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.
Згідно з додатком "Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних" до цього Положення усі розпорядники інформації оприлюднюють у формі відкритих даних, зокрема, але не виключно, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником інформації, проекти нормативно-правових актів; інформацію про нормативно-правові засади діяльності; реєстр наборів даних, що перебувають у володінні розпорядника інформації, а ДСА, окрім іншого, має оприлюднювати у формі відкритих даних реєстр електронних адрес органів державної влади, їх посадових та службових осіб; реквізити для сплати судового збору; єдиний державний реєстр судових рішень; судова статистика.