ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/23452/19
адміністративне провадження № К/990/10496/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про скасування наказу, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року (головуючий суддя - Коротких А.Ю., судді - Сорочко Є.О., Чаку Є.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив: скасувати наказ Генерального прокурора від 25 жовтня 2019 року №1221-ц про звільнення його з посади прокурора Генеральної прокуратури України; поновити його в органах прокуратури на посаді прокурора Генеральної прокуратури України та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу до моменту фактичного поновлення на посаді.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що його звільнено з органів прокуратури під час перебування у відпустці, що заборонено приписами частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), суперечить статті 43 Конституції України та не відповідає рішенню Конституційного Суду України від 04 вересня 2019 року №6-р(ІІ)2019 щодо гарантій захисту працівника від незаконного звільнення. Позивач зазначає, що з моменту набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX) його позбавлено гарантій, установлених нормами КЗпП України, а тому застосовані до нього положення Закону №113-IX він вважає дискримінаційними. Посилаючись на те, що наказ про звільнення не відповідає принципу правової визначеності та відсутність підстав для застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. З липня 2013 року ОСОБА_1 працював на посаді прокурора Генеральної прокуратури України.
3. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України №113-IX, відповідно до якого було запроваджено реформування органів прокуратури, у зв`язку з чим усі прокурори були попереджені про майбутнє звільнення. У разі наявності у них бажання продовжити службу в органах прокуратури, у встановлений строк вони мали подати заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, у якій зазначити про намір пройти атестацію.
4. У зв`язку з тим, що така заява від позивача не надійшла, наказом Генерального прокурора від 25 жовтня 2019 року №1221ц з 28 жовтня 2019 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". У преамбулі цього наказу зроблено також посилання на підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
4.1. Отже, указаний наказ прийнято на виконання положень статті 9 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX. Тобто позивача було звільнено з займаної посади, саме через неподання ним заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора.
5. Також, наказ №1221ц видано під час перебування ОСОБА_1 у відпустці, що він вважає недопустимим, оскільки це не відповідає гарантіям, установленим нормами КЗпП України.
6. Предметом спору у цій справі є наказ про звільнення прокурора у зв`язку з неподанням ним заяви про проходження атестації.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року позов задоволено. Скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 25 жовтня 2019 року № 1221ц. Поновлено позивача на посаді прокурора Офісу Генерального прокурора з 28 жовтня 2019 року. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 3 504 488,12 грн.
8. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не обґрунтовано підстави застосування певних норм права задля звільнення позивача, підстави та обставини, що слугували звільненню позивача у наказі також не указано, тому суд дійшов висновку про наявність ознак протиправності оскаржуваного наказу та доцільність його скасування.
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції, а в позові відмовлено.
10. Перевіряючи рішення суду першої інстанції і скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції, вирішуючи цей спір по суті, не врахував особливостей правового регулювання спірних правовідносин та залишив поза увагою факт неподання позивачем відповідної заяви про переведення та намір пройти атестацію. Ураховуючи те, що висновки суду першої інстанції не відповідають правовій позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 11 липня 2022 року у справі №640/23420/19, суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та відмовив в позові.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати оскаржене судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
12. Заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону України "Про прокуратуру" у взаємозв`язку з нормами Закону №113-IX та КЗпП України, так як його звільнено під час перебування у щорічній відпустці та без урахування попереднього звільнення за наказом від 25 вересня 2019 року №952ц, правомірність якого ним оскаржується у іншій справі №640/20619/19.
13. ОСОБА_1 указав, що рішення Конституційного Суду від 01 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 має вплив на розгляд цієї справи, так як цим судовим актом визнано неконституційним пункт 6 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX яким передбачалось, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
14. Судове рішення не відповідає приписам КАС України щодо їхньої законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції неповно з`ясовано обставини справи та безпідставно відхилено доводи позивача про те, що попередньо його було звільнено з посади заступника Генерального прокурора за приписами підпункту 4 пункту 21 розділу ІІ ""Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, що, на його думку, є дискримінацією, а суд не дослідив питання щодо посади в органах прокуратури, на яку його було прийнято після попереднього звільнення з адміністративної посади.
15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 . Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність формування висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX у взаємозв`язку з частиною третьою статті 40 КЗпП України та з урахуванням рішення Конституційного Суду від 01 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 у подібних правовідносинах, адже предметом спору у справі № 640/23452/19 є наказ Генерального прокурора від 25 жовтня 2019 року № 1221ц, яким позивача звільнено під час його перебування у щорічній відпустці та без врахування попереднього звільнення з адміністративної посади на підставі наказу Генерального прокурора від 25 вересня 2019 року №952ц, правомірність якого оскаржується позивачем у справі №640/20619/19.
16. У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін. Відповідач, зокрема, зазначає, що приписи Закону №113-IX та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" застосовано правильно, так як заявником у межах установленого строку не подано заяву про проходження ним атестації, що є недотриманням процедури, установленої Законом №113-IX та відповідає висновку Верховного Суду, сформованому, зокрема, у справах №№200/13482/19-а, 640/23556/19. Також Офіс послався на рішення Конституційного Суду України від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003, в якому зазначено, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок, і за приписами частини другої статті 15 Закону України "Про прокуратуру" прокурори в Україні мають єдиний статус, який не залежить від їхнього перебування на адміністративних посадах. Тому попереднє звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади, жодним чином не припиняє його повноваження, як прокурора. Водночас рішення Конституційного Суду від 01 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 жодним чином не впливає на вирішення цього спору, оскільки не має ретроактивної дії.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій нормі. Зокрема, частиною другою цієї статті установлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
19. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, установлені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон України "Про прокуратуру").
20. Частиною першою статті 4 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
21. За умовами частини третьої статті 16 Закону України "Про прокуратуру" прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
22. Загальні правила звільнення прокурора з посади закріплені у статті 51 Закону України "Про прокуратуру", якою, зокрема, встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої).
23. З 25 вересня 2019 року Законом №113-IX було запроваджено реформування системи органів прокуратури.
24. Пунктом 6 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
25. Пунктом 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
26. Згідно з пунктом 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
27. Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ ( у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема: неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; .