ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 824/2354/15-а
провадження № К/9901/33187/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №824/2354/15-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство юстиції України, про скасування наказу про звільнення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Дембіцького П.Д., суддів - Маренича І.В., Левицького В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого - Полотнянко Ю.П., суддів - Ватаманюка Р.В. Драчук Т.О.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецької обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство юстиції України, у якому просив:
- скасувати наказ прокурора Чернівецької області від 25 вересня 2015 року №959-к "Про звільнення ОСОБА_1" в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Шевченківського району м. Чернівці Чернівецької області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Шевченківського району м.Чернівці Чернівецької області;
- стягнути з прокуратури Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26 вересня 2015 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
- зобов`язати прокуратуру Чернівецької області проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначав, що оскаржуваним наказом порушено його права та охоронювані законом інтереси, оскільки оскаржуваний наказ прийнятий всупереч Конституції України, а тому порушив його право на працю, доступ до публічної служби.
3. Звертав увагу на те, що ні відповідачем, ні будь-яким іншим органом не було вжито жодних дій по установленню його вини, оскільки не проводилось жодних перевірок на факт відповідності критеріям звільнення за Законом України "Про очищення влади".
4. Указував, що на момент, коли він здійснював процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях №12014260040000154 та №12013270040002956, не існувало жодного чинного нормативно-правового акту, який би визначав, що виконання вищевказаних функцій є правопорушенням. Порушень вимог законодавства під час виконання ним обов`язків процесуального керівника не установлено. Відтак, позивач вважав, що не може нести відповідальність у вигляді заборони, лише на підставі самого факту здійснення ним процесуального керівництва у кримінальних провадженнях №12014260040000154 та №12013270040002956 у минулому, що саме по собі не містить і не може містити складу жодного правопорушення.
5. Переконував, що звільнення його з посади на підставі положень Закону України "Про очищення влади" є порушенням вимог міжнародних норм, а також практики Європейського суду з прав людини, яке є джерелом права України.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Чернівецької області від 25 вересня 2015 року №959-к "Про звільнення ОСОБА_1" в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Шевченківського району м. Чернівці Чернівецької області у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Шевченківського району м.Чернівці Чернівецької області з 26 вересня 2015 року;
- стягнуто з Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 527096,40 грн;
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
7. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що втручання держави в особі відповідача в приватне життя позивача шляхом звільнення його з посади та застосування до нього заборони обіймати посади, визначені Законом, не можуть оцінюватися як необхідні в демократичному суспільстві, позаяк не відповідало меті такого втручання та здійснено без надання індивідуальної оцінки діям позивача щодо можливого сприяння узурпації влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини, а тому не було пропорційним.
8. Суди зазначили, що ані наказ, ані заперечення на позовну заяву, а також матеріали особової справи заступника прокурора Шевченківського району м. Чернівці Чернівецької області ОСОБА_1., не містять відомостей щодо встановлення суб`єктом владних повноважень обставин, які б свідчили про прийняття позивачем рішень на час перебування на керівних посадах у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, на день звільнення або вчинення дій чи бездіяльності, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини.
9. Суди попередніх інстанцій, дослідивши висновок про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення" влади відносно позивача за вих. №11/1/2-3783вих-15 від 21 вересня 2015 року, установили, що фактів здійснення позивачем своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю, протиправних заходів, спрямованих на кримінальне переслідування та притягнення до кримінальної відповідальності осіб, до яких застосовано повну індивідуальну амністію Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про застосування амністії в Україні" не встановлено.
10. Вирішили, що звільнивши позивача з посади лише з обставин відповідності його критерію визначеному в пункті 12 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", застосувавши до нього міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками та без надання індивідуальної оцінки його діям, відповідач порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб, та не з метою, що установлені Законом.
11. Щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що оскільки вимушений прогул позивача складає 1384 робочих днів з 26 вересня 2015 року по 05 квітня 2021 року включно, тому на його користь необхідно стягнути середній заробіток у розмірі 527096 грн 40 коп. (380,85 (середньоденний заробіток) х 1384 днів) за час вимушеного прогулу, з утриманням податків та обов`язкових платежів.
12. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідача щодо необхідності обмеження суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу розрахунком за один рік, оскільки спір про поновлення позивача на роботі розглядається більше одного року не з вини позивача.
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у частині зобов`язання відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" суд першої інстанції вирішив, що Законом України "Про очищення влади" та Положенням №1704/5 не передбачено відкликання відомостей про застосування заборони та суб`єктів, які б могли відкликати такі відомості, натомість передбачено, що у випадку надходження до Реєстратора - Міністерства юстиції України, відповідного судового рішення, яке набрало законної сили відомості про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", вилучаються з Реєстру. Суд апеляційної інстанції не переглядав рішення суду першої інстанції у цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями Чернівецька обласна прокуратура звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року у цій справі та відмовити у задоволенні позовних вимог.
15. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 61 Конституції України та статтю 235 КЗпП України без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах №800/186/17, №800/235/17, щодо застосування норм Закону України "Про очищення влади" у подібних правовідносинах, згідно з якими мета застосування указаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.
16. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник зазначає, що ОСОБА_1 здійснював процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №12013270040002956 за частиною четвертою статті 27, статтею 241 КК України за фактом незаконного утримання депутатів Чернівецької міської ради. Указує, що в межах цього кримінального провадження позивачем проведено допит депутатів міської ради, які підписали колективне звернення, що стало підставою для реєстрації кримінального провадження. Констатує, що указані процесуальні дії згідно з висновком Генеральної прокуратури України визначені такими, що спрямовані на з`ясування фактичних обставин, які підлягали дослідженню у кримінальному провадженні з метою притягнення до кримінальної відповідальності учасників мирних акцій протесту.
17. Зазначає, що групою прокурорів, у тому числі і ОСОБА_1, здійснювалось процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №12014260040000154 за частиною першою статті 294, частиною першою статті 15, частиною першою статті 341 КК України відносно ОСОБА_4 і ОСОБА_5, які в подальшому були звільнені від кримінальної відповідальності на підставі Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу акцій, які мали місце під час проведення мирних зібрань", а кримінальне провадження з цих підстав закрито.
18. Указує, що у межах зазначеного кримінального провадження позивач надавав письмові вказівки органу досудового розслідування щодо встановлення осіб з числа особового складу працівників органів внутрішніх справ, працівників ОДА, учасників сесій Чернівецької ОДА та їх допиту, а також допиту членів громадських організацій; за участю позивача проведено додатковий огляд приміщення ОДА Чернівецької області.
19. Переконує, що Закону України "Про очищення влади" не передбачає обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно осіб, що підлягають звільненню, у тому числі належності їх до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
20. Звертає увагу на те, що провадження у цій справі зупинялось за клопотанням позивача до вирішення Конституційним Судом України подання 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України частин третьої, шостої статті 1, частин другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" та подання Верховного Суду України щодо відповідності частини третьої статті 1, пункту 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" положенням частини третьої статті 22, статей 38, 58, частини другої статті 61, частини першої статті 62, частини першої статті 64 Конституції України. Вважає, що тривалий розгляд цієї справи у судах попередніх інстанцій спричинений діями позивача, а тому в силі положень статті 235 КЗпП України стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу має бути обмежене розрахунком за один рік.
21. Додатково указує, що кількість робочих днів з 26 вересня 2015 року по 05 квітня 2021 року становить 1382 дні, а не 1384 дні, як вирішено судами.
Позиція інших учасників справи
22. 30 вересня 2021 року до касаційного суду надійшли додаткові пояснення Міністерства юстиції України, у яких третя особа просить задовольнити касаційну скаргу відповідача та скасувати оскаржувані судові рішення.
23. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури до Верховного Суду від сторони позивача не надходило, однак в силу частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
24. 06 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Чернівецької обласної прокуратури.
25. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 вересня 2021 року для розгляду судової справи №824/2354/15-а визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
26. Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року у справі №824/2354/15-а на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
27. Ухвалою Верховного Суду від 25.10.2023 закінчено підготовчі дії, справу №824/2354/15-а призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
28. ОСОБА_1, народився ІНФОРМАЦІЯ_1, освіта вища юридична, 14 жовтня 2003 року прийнятий на службу в органи прокуратури. (т.1 а.с. 24-25, т.2 а.с. 4).
29. Позивач склав присягу працівника прокуратури, у тім що він присягає, зокрема: захищати права і свободи людини та громадянина, інтереси суспільства і держави та інше. (т.2 а.с.121).
30. ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури на різних посадах, у тому числі:
- з 24 грудня 2012 року по 22 квітня 2014 року на посаді начальника відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування органами внутрішніх справ та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області (т.2 а.с.139);
- з 22 квітня 2014 року по 20 червня 2014 року на посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області. (т.2 а.с.143);
- з 20 червня 2014 року по 25 вересня 2015 року на посаді заступника прокурора Шевченківського району м. Чернівці Чернівецької області (т.2 а.с.145).
31. Наведені обставини підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_1 (т.1 а.с.27-28).
32. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України "Про очищення влади", яким передбачені підстави та порядок проведення люстрації щодо посадових осіб державної влади та місцевого самоврядування.
33. На виконання вимог указаного Закону, розпорядженням прокурора Чернівецької області №31 від 11 лютого 2015 року затверджено графік черговості подання заяв на проведення перевірки працівників прокуратури області. (т.1 а.с.51-52).
34. 11 березня 2015 року позивачем на ім`я прокурора Чернівецької області подано заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", у якій повідомив, що заборони, передбачені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" не застосовуються до нього. (т.1 а.с.53).
35. 11 березня 2015 року відповідач листом №11-210вих-15 направив на адресу Генеральної прокуратури України запит про проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" відносно позивача. (т.1 а.с.67).
36. Генеральна прокуратура України листом від 21 вересня 2015 року за вих. №11/1/2-3785вих-15 направила на адресу відповідача, у тому числі висновок про результати перевірки достовірності вказаних позивачем у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частиною третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 21 вересня 2015 року за вих. №11/1/2-3783вих-15 відносно позивача (т.1 а.с.69-71).
37. Цим же листом зобов`язано відповідача у триденний термін направити на адресу Генеральної прокуратури України наказ про звільнення позивача та повідомити Міністерство юстиції України
38. Указаний лист отримано відповідачем 23 вересня 2015 року та зареєстровано за вх.№11/23201вх, що підтверджується відтиском штампу секретаріату прокуратури Чернівецької області.
39. 25 вересня 2015 року на підставі висновку Генеральної прокуратури України про результати перевірки достовірності вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частиною третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 21 вересня 2015 року, керуючись пунктом 3 частини першої статті 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 4 пункту 5-1 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру", частиною третьою статті 1, пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", прокуратурою Чернівецької області видано наказ №959-к "Про звільнення ОСОБА_1", яким звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Шевченківського району м. Чернівці Чернівецької області у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України (т.1 а.с.26).
40. Не погоджуючись із таким наказом та вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
41. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
42. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
43. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
44. Спір у цій справі виник у зв`язку зі звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) та внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" з одночасним оприлюдненням цих відомостей на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України.
45. Так, 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року.
46. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону України "Про очищення влади").
47. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").
48. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону України "Про очищення влади").
49. Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" визначено посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до яких віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України (пункт 7 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади").