ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 420/12006/22
провадження № К/990/25688/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "БП-СТРОЙ", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Танцюри К. О., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Скрипченка В. О., суддів: Косцової І. П., Турецької І. О.,
І. Суть спору
1. У серпні 2022 року Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради (далі також - Суворовська районна адміністрація) звернулась до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "БП-СТРОЙ" (далі - ТОВ "БП-СТРОЙ"), про визнання протиправною та скасування вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022 щодо усунення виявлених порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що посадовими особами Південного офісу Держаудитслужби проведено перевірку закупівель, оголошення про проведення яких розміщено на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель на предмет дотримання вимог законодавства протягом усього періоду проведення закупівель, за результатами якої складено акт від 22 липня 2022 року № 06-13/06 та, як наслідок, вимогу щодо усунення виявлених порушень від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022, яка містить в собі два пункти: розірвати договір від 19 жовтня 2021 року № 689, укладений між позивачем та ТОВ "БП-СТРОЙ" з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, у зв`язку з відсутністю подальшої потреби облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Кап. Кузнецова, 92, 93; здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс позивача нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів з дотриманням вимог стандарту 121 "Основні засоби".
Вказує, що станом на час проведення перевірки закупівлі і на теперішній час договір від 19 жовтня 2021 року № 689 є чинним, обов`язки сторонами за договором виконані не в повному обсязі (підрядником не надано замовнику акт за формою КБ-2в "Акт приймання виконаних будівельних робіт", у зв`язку з чим замовником не здійснено розрахунок за виконанні роботи), жодних зауважень з боку підрядника за договором до Суворовської районної адміністрації не надходило.
Разом з цим позивач наголосив, що питання перевірки правильності ведення бухгалтерського обліку, в тому числі дотримання вимог Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, не входить до переліку питань, перевірка яких здійснюється під час перевірки закупівель.
Вважаючи вимогу Південного офісу Держаудитслужби від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022 протиправною та такою, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства, Суворовська районна адміністрація звернулась до суду з вимогою про її скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 14 червня 2022 року по 15 липня 2022 року Південним офісом Держаудитслужби проведено перевірку закупівлі Суворовською районною адміністрацією, оголошення про проведення яких розміщено на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель "ProZorro" за номерами ID: UA-2021-11-02-014966-а, UA-2021-09-27-009461-b, UA-2021-09-22-002247-b, UA-2021-07-19-003396-а, UA-2021-07-19-003240-с; UA-2021-07-19-003227-C, UA-2021-07-19-003215-е, UA-2021-07-01-009478-е, UA-2021-07-01-002481-a, UA-2021-06-29- 001780-а, UA-2021 -06-16-015304-b, UA-2021-06-15-001954-а, UA-2121-06-07- 009823-b, UA-2121-06-07-004091-c, UA-2021-05-31-001670-с, UA-2021-04-15- 001859-c, UA-2020-08-18-008267-a, UA-2020-08-31-001970-b, з питань дотримання вимог законодавства, протягом усього періоду проведення закупівель, планування, проведення процедур закупівель, укладання договорів про закупівлю та її виконання, за результатами якої складено акт перевірки № 06-13/06 від 22 липня 2022 року.
4. Перевіркою встановлено, що під час капітального ремонту об`єктів благоустрою фактично здійснювалося влаштування нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, однак, в порушення вимог частини п`ятої статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", пунктів 2, 5 розділу II Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1017/18312 (із змінами), в бухгалтерському обліку Суворовської районної адміністрації не оприбутковано об`єкти основних засобів (нові дитячі спортивно-гральні майданчики), що призвело до заниження вартості активів на загальну суму 12 644,20 тис. грн.
Крім того, під час перевірки виконання договору від 19 жовтня 2021 року за № 689, укладеного за результатами проведеної спрощеної закупівлі (ID: UA-2021-09-27-009461-b) між Суворовською районною адміністрацією та ТОВ "БП-СТРОЙ" на виконання робіт - "Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнєцова, 92, 93 встановлено, що в районі житлових будинків за вказаною адресою фактично виконані роботи з облаштування спортивно-тренувального комплексу, перелік яких передбачений умовами вказаного договору № 689. При цьому за даними бухгалтерського обліку Суворовської районної адміністрації та ТОВ "БП-СТРОЙ" виконання робіт в бухгалтерському обліку за договором № 689 не відображено, заборгованість відсутня.
5. На підставі зазначених висновків Південним офісом Держаудитслужби на адресу Суворовської районної адміністрації складено вимогу щодо усунень виявлених порушень від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022, згідно з якою на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", абзацу 2 підпункту 7 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02 червня 2016 року № 23, пункту 27 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631, та пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20 квітня 2006 року № 550, вимагалося:
розірвати договір від 19 жовтня 2021 року № 689 з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України у зв`язку з відсутністю подальшої потреби з облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93;
здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс Суворовської районної адміністрації нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів, з дотриманням вимог стандарту 121 "Основні засоби".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, позовні вимоги задоволено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що під час перевірки контролюючим органом встановлено виконання відповідних робіт за договором від 19 жовтня 2021 року № 689, а відтак зобов`язання, викладене в оскаржуваній вимозі в частині розірвання вказаного вище договору, є неприпустимим, з урахуванням можливого одностороннього виконання договору та нездійснення оплати за виконання наданих робіт, та таким, що порушує принципи справедливості та обов`язковості виконання договору усіма сторонами.
Разом з цим суд першої інстанції, дослідивши приписи Положення про Департамент благоустрою міста Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 03 лютого 2021 року № 35-VIII, дійшов висновку про необґрунтованість вимоги в частині здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс Суворовської районної адміністрації нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів, з дотримання вимог стандарту 121 "Основні засоби", оскільки саме Департамент благоустрою міста Одеської міської ради наділений повноваженнями віднесення визначення балансоутримачів на території міста, а Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради є лише замовником по виконанню робіт.
8. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
9. Представник Південного офісу Держаудитслужби подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктах "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування приписів частини п`ятої статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", пунктів 2, 5 розділу ІІ Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за №1017/18312, статті 610 Цивільного кодексу України.
Вказує, що візуальним обстеженням відповідачем встановлено, що комплекс вище зазначених робіт виконаний в повному обсязі, але, невідомо, ким виконані ці роботи і чи мають вони відношення до договору № 689 (укладений між Суворовською районною адміністрацією та ТОВ "БП-Строй" на виконання робіт, а саме: Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 93, 92), оскільки відповідно до даних бухгалтерського обліку позивача, станом на момент проведення перевірки, оплату за виконані роботи по договору № 689 не здійснено та станом на 01 січня 2022 року та 01 липня 2022 року в обліку позивача дебіторська та кредиторська заборгованість відсутня. ТОВ "БП-СТРОЙ", під час проведення зустрічної звірки, не надав жодних первинних документів, які б підтверджували взаємовідносини із замовником та виконання саме ним робіт по облаштуванню спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93, які були встановлені візуальним обстеженням.
Наголошує, що враховуючи відсутність підтверджуючих документів у ТОВ "БП-СТРОЙ" про понесені витрати на виконання вищезазначених робіт, з метою уникнення ризику оплати робіт, які не виконувалися, відповідач вважав за доцільне вимагати розірвання договору.
10. Верховний Суд ухвалою від 17 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
11. Представник позивача подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
15. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
16. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
17. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
18. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
19. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
20. Приписами частин першої, п`ятої статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" обумовлено, що підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи.
Господарські операції повинні бути відображені в облікових регістрах у тому звітному періоді, в якому вони були здійснені.
21. Методологічні засади формування в бухгалтерському обліку та розкриття у фінансовій звітності інформації про основні засоби, інші необоротні матеріальні активи (далі - основні засоби) та незавершені капітальні інвестиції в необоротні матеріальні активи визначає Національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затверджене наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202 (далі - Національне положення), відповідно до пункту 2 розділу ІІ якого об`єкт основних засобів визнається активом, коли: існує ймовірність отримання суб`єктом державного сектору майбутніх економічних вигід, пов`язаних з його використанням, та/або він має потенціал корисності для суспільства; і вартість об`єкта основних засобів може бути визначена.
22. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Національного положення первісна вартість об`єкта основних засобів у разі придбання за плату складається з таких витрат: суми, що сплачують постачальникам активів та підрядникам за виконання будівельно-монтажних робіт (без непрямих податків); реєстраційні збори, державне мито та аналогічні платежі, що здійснюються у зв`язку з придбанням (отриманням) прав на об`єкт основних засобів; суми ввізного мита; суми непрямих податків у зв`язку з придбанням (створенням) основних засобів (якщо вони не відшкодовуються суб`єктові державного сектору); витрати зі страхування ризиків доставки основних засобів; витрати на транспортування, установку, монтаж, налагодження основних засобів; інші витрати, безпосередньо пов`язані з доведенням основних засобів до стану, у якому вони придатні для використання із запланованою метою.
Фінансові витрати не включаються до первісної вартості основних засобів, придбаних (створених) повністю або частково за рахунок запозичень (за винятком фінансових витрат, які включаються до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі).