ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 260/8230/21
адміністративне провадження № К/990/16404/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/8230/21
за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури
до Ужгородської міської ради
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 (головуючий суддя Калинич Я.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 (колегія у складі: головуючого судді Мікули О. І., суддів Гінди О. М., Курильця А. Р.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі також - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі також - відповідач), в якій просив суд:
- визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ";
- визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час вивчення Ужгородською окружною прокуратурою стану дотримання вимог земельного та містобудівного законодавства в частині затвердження детальних планів території за місцем знаходження об`єкту природньо-заповідного фонду місцевого значення, зокрема, в ході вивчення прийнятих Ужгородською міською радою рішень на 8 сесії 8 скликання встановлено, що рішенням №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ. На цій же сесії прийнято і рішення Ужгородською міською радою за №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку", яким по суті затверджено ідентичну містобудівну документацію. Позивач вважає вказані рішення протиправними, оскільки згідно з вимогами чинного законодавства детальний план території має прийматись у межах та у відповідності до Генерального плану і у жодному випадку не може йому суперечити.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою Уж".
Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку".
Зобов`язано Ужгородську міську раду невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у відповідності до вимог частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, при прийнятті оскаржуваних рішень, діяв не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, оскільки співставленням графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення; розробником в Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м. Ужгорода надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон; затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг, а тому оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із такими судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023, та ухвалити судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції розглядаючи цю справу по суті позовних вимог не звернули увагу на відсутність у даному випадку у прокурора права на звернення до адміністративного суду з цим позовом. Крім того, судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: статті 61-62 Земельного кодексу України, статті 87-90 Водного кодексу України.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 08.05.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15.05.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 260/8230/21 за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень.
10. Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 25.10.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.08.2021 рішенням Ужгородської міської ради на 8 сесії 8 скликання №349 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ.
13. На цій же сесії прийнято і рішення Ужгородською міською радою №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку", яким по суті затверджено ідентичну містобудівну документацію.
14. Вважаючи такі рішення протиправними, прокурор звернувся у суд з цим адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
18. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
19. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
20. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
21. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
22. За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
23. У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
24. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
25. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
26. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
27. Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
28. Відповідно до статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
29. Аналіз положень статті 19 Закону №3038-VI дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
30. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).
31. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
32. Зважаючи на викладене, оскаржувані рішення Ужгородської міської ради "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є нормативно-правовими актами.
33. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 19.10.2021 у справі № 369/9375/17.
34. У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
35. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).
36. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.02.2021 у справі № 810/74/18 та від 28.04.2021 № 809/964/16.