ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 420/7462/20
адміністративне провадження № К/990/21872/23
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/7462/20
за позовом Заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа: ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року (суд у складі головуючого судді Андрухіва В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шевчук О.А., суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г.) у справі №420/7462/20
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2020 року Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (правонаступник Чорноморська окружна прокуратура) (далі по тексту - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі по тексту - відповідач, Кагалійська сільська рада), третя особа: ОСОБА_1 (далі по тексту - третя особа, ОСОБА_1 ), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради №729-V від 20 січня 2020 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000 га за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1", ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції зазначив, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично свідчить про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку. Оскаржуване рішення, яке реалізоване шляхом формування земельних ділянок у земельному кадастрі на підставі вже виготовлених проектів землеустрою, вичерпало свою дію та вже не може породжувати негативних правових наслідків, зокрема, інтересам держави.
Рішення суду першої інстанції також мотивоване тим, що оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, яке виконане останньою, не порушує зазначених позивачем інтересів держави стосовно земельної ділянки комунальної власності та виключає можливість судового захисту інтересів держави, зокрема, за позовом прокурора, на даній стадії спірних правовідносин.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задоволено частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року скасовано. Позовну заяву заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції зазначив, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій Заступник керівника Одеської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі №420/7462/20 та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави та обґрунтував порушення цих інтересів, тому звертаючись з цим позовом діяв у відповідності до статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Як підстави касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник зазначає, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій прийнято в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі №308/10112/16-а, від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17, від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19, постановах Верховного Суду від 01 грудня 2021 року у справі №540/1980/19, від 06 грудня 2021 року у справі №826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі №640/4083/21.
Крім того, у касаційній скарзі скаржник вказує, що суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову неправильно застосував норми матеріального права, а саме положення статті 118 Земельного кодексу України та статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року у справі №420/7462/20.
ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу, у якому просила залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.
6. Верховний суд ухвалою від 24 жовтня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 25 жовтня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Рішенням Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №729-V від 20 січня 2020 року "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1", ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області №199 від 05 квітня 1982 року погоджено генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого, земельна ділянка розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в місці, що виходить за межі генерального плану с. Калаглія. Розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства генеральним планом с. Калаглія, не передбачено.
Зазначене підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04 травня 2020 року, викопіюванням з генерального плану та умовними позначеннями генерального плану.
Вважаючи рішення Калаглійської сільської радій Овідіопольського району Одеської області №729-V від 20 січня 2020 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1, ОСОБА_1" протиправним, заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що позивач оскаржує рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року про відмову у задоволенні позову та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року, якою позовну заяву заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури залишено без розгляду.
Оскільки рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року в апеляційному порядку по суті не переглядалось, підстави для надання оцінки висновкам рішення суду першої інстанції під час розгляду справи у касаційній інстанції відсутні.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За приписами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У Законі України "Про прокуратуру" закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
10. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 02 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
11. Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
12. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі №260/1692/21.