ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 400/472/20
адміністративне провадження № К/9901/11307/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 (головуючий суддя Малих О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 (головуючий суддя Кравченко К.В., судді Джабурія О.В., Вербицька Н.В.)
у справі №400/472/20
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Миколаївгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
третя особа - Державна регуляторна служба України,
про визнання протиправним та скасування рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Миколаївгаз" (далі - АТ "Миколаївгаз") звернулось до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 03.01.2020 № 40 "Про накладення штрафу на АТ "Миколаївгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що у НКРЕКП були відсутні підстави для проведення заходів державного нагляду (контролю) шляхом планової виїзної перевірки, оскільки на власному офіційному веб-сайті відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, тому позивач правомірно не допустив представників відповідача для здійснення планової виїзної перевірки. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування не віднесена законодавством до порушень ліцензійних умов. В даному випадку перевірка взагалі не проводилась у зв`язку із відмовою позивача у її проведенні. Про таку відмову повинен складатись окремий акт, а не акт за наслідками проведення перевірки, яка фактично не проводилась. Крім того, відповідачем в порушення положень частини 7 статті 7 Закону України № 877 не оформлено припис щодо усунення порушень, виявлених під час проведення заходу.
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.11.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, позов задоволено:
3.1. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 03.01.2020 № 40 "Про накладення штрафу на АТ "Миколаївгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
3.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП на користь АТ "Миколаївгаз" судові витрати у сумі 12750,00 грн.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1. Постановою НКРЕКП від 06.08.2019 № 1658 постановлено здійснити планові перевірки дотримання, зокрема АТ "Миколаївгаз" Ліцензованих умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 року № 201, у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
4.2. Комісія з проведення перевірки 17.12.2019 в 09:00 год. прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Миколаїв, вул. Погранична, буд. 159 та пред`явила посадовій особі позивача - голові правління АТ "Миколаївгаз" Попову Павлу Анатолійовичу оригінал - Посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 483 (далі - Посвідчення № 483), надала копію зазначеного посвідчення та повідомила про намір комісії з проведення перевірки розпочати позапланову перевірку.
4.3. Голова правління АТ "Миколаївгаз" Попов П.А. повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки та надав лист від 17.12.2019 № 54005-СЛ-35139-1219, в якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки, а саме: у разі, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
4.4. Члени комісії з проведення перевірки протягом терміну, визначеному у Посвідченні № 483 - 17.12.2019, 18.12.2019 та 19.12.2019 - прибували за місцезнаходженням позивача та пред`являли голові правління АТ "Миколаївгаз" Попову П.А. оригінал Посвідчення № 483 та повідомляли про намір розпочати позапланову перевірку, але посадова особа позивача в усній формі повідомляв комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні такої перевірки з посиланням на наданий позивачем лист від 17.12.2019 № 54005-СЛ-35139-1219, в якому зазначені причини відмови у проведенні перевірки.
4.5. Факти відмови у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання Актів про відмову АТ "Миколаївгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 17.12.2019 року та 18.12.2019, які ОСОБА_1 отримувати під підпис відмовився. Зазначені Акти в день складання направлялись на адресу ліцензіата рекомендованими поштовими відправленнями.
4.6. Зважаючи на вищенаведене, згідно із положеннями п. 7.2 глави 7 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (із змінами і доповненнями, внесеними постановою НКРЕКП від 13.09.2019 № 1952, далі - Порядок № 428), комісією з проведення перевірки складено Акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 19.12.2019 № 496 (далі та раніше за текстом - Акт перевірки), в якому зафіксовано факт відмови ліцензіата у проведенні планової перевірки в двох примірниках.
4.7. 19.12.2019 Акт перевірки було направлено рекомендованим поштовим відправленням на адресу позивача.
4.8. 03.01.2020 на засіданні НКРЕКП було розглянуто Акт перевірки та прийнята постанова від 03.01.2020 № 40 "Про накладення штрафу на АТ "Миколаївгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою до позивача застосовано штрафні санкції у розмірі 850000,00 грн.
4.9. Не погоджуючись з рішенням НКРЕКП, позивач звернувся до суду з позовом.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач правомірно не допустив комісію з проведення перевірки до проведення перевірки, оскільки на момент її проведення НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта з переліком питань залежно від ступеня ризику, відповідно до Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 (далі - Методика № 342) та затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2018 № 1106 (далі - Постанова № 1106) Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
6. НКРЕКП подала касаційну скаргу на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, в якій просила їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій. НКРЕКП стверджує, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послу, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці №342. Відповідач вказує на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 28.10.2020 у справі №460/1042/19, за якими суд підтвердив законність застосування Регулятором Додатку №18 (форма акту перевірки) Порядку №428 під час здійснення заходів контролю.
7. Державна регуляторна служба у відзиві на касаційну скаргу просила залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, а касаційну скаргу - без задоволення.
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
8.1. Також позивачем заявлено клопотання про закриття касаційного провадження у зв`язку з тим, що правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №460/1042/19, які, на думку відповідача, не були враховані судом апеляційної інстанції, були зроблені за інших фактичних обставин.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у межах доводів касаційної скарги, Суд зазначає таке.
11. Одним з ключових питань для правильного вирішення цього спору є питання про те, чи мав право відповідач у даному конкретному випадку застосовувати акт, затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (додаток 18), та чи такий відповідав вимогам, установленим до складення уніфікованої форми акта перевірки, визначених Методикою розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).
12. Згідно зі статтею 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
13. Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12.08.2018 (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
14. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
15. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
16. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).