ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 580/3521/19
адміністративне провадження № К/9901/18965/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020 (головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) у справі № 580/3521/19 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання рішень незаконними,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2019 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - виконком Черкаської міської ради або відповідач-1), Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Департамент або відповідач-2), в якому просив:
визнати незаконним і скасувати рішення виконкому Черкаської міської ради № 398 від 09.04.2019 "Про доручення анулювати паспорти прив`язки тимчасових споруд ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_1";
визнати незаконним і скасувати повідомлення Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 1770-01-14 від 13.05.2019 "Повідомлення про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд" щодо анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд від 22.12.2017 №773 по АДРЕСА_1 .
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 13.02.2020 відмовив у задоволенні позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.06.2020 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про задоволення позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач-2 подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення місцевого суду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 26.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Із інформації, зазначеній у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем, якого 06.09.2003 взято на облік як платника податків (основний вид діяльності за КВЕД 47.29 - роздрібна торгівля іншими продуктами харчування в спеціалізованих магазинах).
22.12.2017 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на підставі висновку № 69687-ТС1 від 13.12.2017 видано позивачу паспорт прив`язки тимчасової споруди торгівельний павільйон по АДРЕСА_1, реєстраційний номер № 773, з терміном дії до 22.12.2022.
В подальшому 12.09.2018 міським головою видано доручення № 189 здійснити перевірку тимчасових споруд на дотримання вимог паспортів прив`язки ТС, які оформлені в управлінні планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради та анулювати паспорти прив`язки, що встановлені із недотриманням вимог паспорта прив`язки або не встановлені протягом 6 місяців з дати видачі паспорта прив`язки.
Згодом, 20.03.2019 за наслідками проведення перевірки дотримання вимог паспорту прив`язки ТС № 773, виданого позивачу, спеціалістом відділу інспектування управління інспектування ЧМР - Овсієнком А.С. складено акт. У цьому акті зафіксовано, що за адресою: АДРЕСА_1 не виявлено факту встановлення тимчасової споруди.
У зв`язку із цим, 09.04.2019 виконавчим комітетом Черкаської міської ради було прийнято рішення № 398 "Про доручення анулювати паспорт прив`язки тимчасової споруди ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_1", яким доручено управлінню планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради анулювати паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 АДРЕСА_2 з підстав невстановлення ТС протягом 6 місяців з дати отримання паспорту прив`язки.
На виконання зазначеного доручення, 13.05.2019 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради складено повідомлення про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди від 22.12.2017 № 773 по АДРЕСА_1 .
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку №244, згідно із яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчого комітету. Також позивачем наголошено, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачами не встановлено та не підтверджено належними доказами фактів невідповідності розміщення тимчасової споруди вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідачі позов не визнали. Наголосили, що оскаржувані рішення прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначені законодавством.
Так, за результатами проведеної перевірки, призначеної на підставі доручення міського голови від 12.09.2018 № 189, уповноваженими особами органу контролю встановлено факт відсутності встановлення тимчасової споруди згідно із паспортом прив`язки № 773 протягом 6 місяців з дати його видачі.
На підтвердження зазначених обставини, відповідач покликався на фотознімки, які містять інформацію про дату зйомки.
Своєю чергою, згідно із пунктом 2.27 Порядку № 244, невстановлення тимчасових споруд протягом 6 місяців з дати отримання паспорта прив`язки є підставою для його анулювання. За таких обставин, відповідачі наполягають на законності прийнятих ними рішень.
У відповідь на відзив позивач зазначив, що акт перевірки від 21.03.2019 було складено за його відсутності та без попередження про її проведення. Крім того, подані матеріали фотофіксації порушення не відображають обставин, викладених у акті, позаяк фотознімок зроблений у невідомому місці і без зазначення адреси об`єкту. Своєю чергою, на спростування зазначених висновків перевіряючих, позивачем також надано фотознімок із зображенням на ньому ТС за адресою, зазначеною у паспорті прив`язки.
Окремо позивач також наголосив на тому, що перевірка проведена поза межами строку дії доручення міського голови від 12.09.2018 № 189, що встановлено судовим рішенням у іншій аналогічній справі № 580/1896/19.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із наявності у виконкому повноважень на прийняття рішень щодо надання доручень уповноваженому виконавчому органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради здійснити дії, які належать до його повноважень.
Одночасно місцевий суд констатував, що оскаржуваним рішенням № 398 від 09.04.2019 виконком Черкаської міської ради не анульовував паспорт прив`язки, а лише доручив здійснити таку дію уповноваженому органу архітектури та містобудування.
На спростування доводів позивача щодо розміщення ним ТС відповідно до схеми паспорту прив`язки № 773, місцевий суд зазначив, що ТС повинна бути встановлена по АДРЕСА_1 у комплексі із зупинкою громадського транспорту. Проте, із наданої позивачем фотографії вбачається, що вказана тимчасова споруда розміщена не у комплексі із зупинкою громадського транспорту, а окремим торговельним павільйоном, тому не може бути підтвердженням встановлення ТС по АДРЕСА_1 протягом 6 місяців з дати отримання паспорта прив`язки.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Такий висновок ґрунтується на тому, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної, та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку № 244, за яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
При вирішенні справи, апеляційний суд послався на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 24.09.2019 у справі № 296/634/16-а та від 24.04.2018 у справі № 580/1896/19.
Також суд апеляційної інстанції констатував, що перевірка фактів встановлення ТС згідно із паспортом прив`язки № 773, виданого управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, була проведена поза межами строків, встановлених дорученням міського голови від 12.09.2018 № 189.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що виконком Черкаської міської ради при прийнятті рішення № 398 діяв поза межами визначених законом повноважень. Водночас Департамент лише виконав вказівку неповноважного органу, відповідно наявність чи відсутність факту порушення позивачем вимог паспорту прив`язки не має правового значення для вирішення цього спору.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована необхідністю відступу від раніше сформованих Верховним Судом висновків у правовідносинах, що склалися між виконавчими органами місцевого самоврядування та власниками ТС для здійснення підприємницької діяльності (справи № 405/1317/15-а та № 373/2346/16-а). Наполягає, що у спірних правовідносинах виконком діяв у межах повноважень та компетенції, визначеної Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Також скаржник стверджує про наявність у Департаменту компетенції на анулювання паспорту прив`язки у випадках, визначених Порядком № 244. Отже, зважаючи на встановлені під час перевірки порушення, зафіксовані в акті від 20.03.2019, які зводяться до невстановлення ТС протягом 6 місяців з дати видачі паспорту прив`язки, Департамент у межах визначених законом повноважень мав обґрунтовані підстави для анулювання паспорту прив`язки № 773.
На думку скаржника судом апеляційної інстанції проігноровані висновки Верховного Суду, сформовані у справі № 712/16025/13 (постанова від 27.03.2018).
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до приписів статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
За приписами статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Положеннями статті 11 цього Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Своєю чергою, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Статтею 30 Закону № 280/97-ВР визначено перелік власних (самоврядних) та делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, зокрема, до таких належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження (частина перша статті 40 Закону № 280/97-ВР).
Так, відповідно до приписів статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Статтею 52 цього Закону унормовано, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Згідно із частиною другою цієї норми, виконавчий комітет ради, у тому числі (….) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Згідно із статтею 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.