ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 200/10448/21
адміністративне провадження № К/990/28169/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Смоковича М. І.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 (суддя - Кошкош О. О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023 (колегія суддів у складі: Гайдара А. В., Казначеєва Е. Г., Компанієць І. Д.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У серпні 2021 року Товариство з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" звернулося до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, в якому просило:
- визнати протиправними дії Східного міжрегіонального управління Державної служби України в частині проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" у період з 04.06.2021 по 08.06.2021;
- визнати протиправним та скасувати припис Східного міжрегіонального управління Державної служби України від 08.06.2021 № 06.1-21/5/25-21.
На обґрунтування позову зазначено, що позивач не виявляв бажання щодо проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів, як це передбачено у частині першій статті 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), а лише у заяві від 28.05.2021 № 587 просив направити представників для участі у комісії з приймання в експлуатацію лави. Крім того, на його думку, усупереч вимог частини дванадцятої статті 4 Закону № 877-V працівниками відповідача не здійснено запис в журналі перевірок перед її початком. Зазначення в акті перевірки таких осіб як заступника директора з охорони праці Горбатенко Є. А. та т.в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремова О. В. вважає протиправним, оскільки вказані особи розпорядженням від 03.06.2021 № 67 включені лише до складу комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту виїмкової дільниці, а не є представниками при проведенні позапланових заходів. Вважає порушеною процедуру призначення та проведення перевірки, у зв`язку з чим припис, на його думку, підлягає скасуванню.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28.05.2021 Товариство з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" звернулось до начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці із заявою № 587, в якій відповідно до вимог п. 18 гл.1 р. IV НПАОП 10.0-1.01-10 Правил безпеки у вугільних шахтах, на підставі статті 6 Закону № 877-V, просило направити представника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів.
02.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці прийнято наказ № 884 "Про проведення позапланової перевірки Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська"".
На підставі вказаного наказу призначено проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" у період з 04.06.2021 по 08.06.2021 на відповідність законодавчим та нормативно-правовим актам з охорони праці та промислової безпеки, в частині перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ "Шахта "Білозерська".
02.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці видано направлення на проведення перевірки № 229/6.0. Згідно із змістом вказаного направлення відповідачем відповідно до наказу від 02.06.2021 № 884 направляються для проведення перевірки і питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки в частині перевірки 7-ї південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ "Шахта "Білозерська" посадові особи Управління. Зазначено, що під час перевірки з 04.06.2021 по 08.06.2021 здійснюється перевірка 7-ої південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ "Шахта "Білозерська".
Наказ та направлення надіслані на електронні адреси ІНФОРМАЦІЯ_1 та ІНФОРМАЦІЯ_2.
03.06.2021 директором Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" прийнято розпорядження № 67 "Про приймання в експлуатацію виробки 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м". За змістом вказаного розпорядження створено комісію, до складу якої зокрема увійшли заступник директора з охорони праці Горбатенко Є. А., в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремов О. В. Комісії наголошено перевірити наявність та відповідність технічної документації нормативним вимогам, комплектність обладнання, готовність дільниці, за результатами якої скласти акт. Приймання призначено на 04.06.2021.
08.06.2021 за наслідками позапланового заходу державного нагляду відповідачем складено акт № 06.1-21/5/25-21, яким зафіксовані порушення нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ "Шахта "Білозерська", не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" (наказ Мінпаливенерго України від 30.12.2004 № 844). Порушення п. 12 гл.3 роз. ІV "Правил безпеки у вугільних шахтах", п. 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 "Інструкція з навчання працівників шахт".
Вищезазначений акт підписано директором ТДВ "Шахта "Білозерська" Вільховим В. В., заступником директора з охорони праці Горбатенком Є. А., в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремовим О. В.
08.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці складено припис № 06.1-21/5/25-21, згідно з яким зобов`язано директора ТДВ "Шахта "Білозерська" усунути виявлені порушення. Термін усунення порушень - до початку ведення робіт, але не довше ніж до 25.06.2021.
Вищезазначений припис підписано директором ТДВ "Шахта "Білозерська" Вільховим В. В.
Вважаючи дії щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та припис відповідача протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023, позов задоволено. Визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" у період з 04.06.2021 по 08.06.2021. Визнано протиправним та скасовано припис Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці від 08.06.2021 № 06.1-21/5/25-21.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позапланова перевірка суб`єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом. Порушення процедури призначення перевірки має наслідком неправомірність остаточного акта реагування, прийнятого за наслідками цієї перевірки (як її результату). Під час розгляду справи судом встановлено, що перевірку призначено на підставі заяви Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" від 28.05.2021 № 587. Водночас із наданої заяви суд установив, що волевиявленням позивача є направлення представників Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів, а не здійснення представниками цього органу позапланової перевірки стану охорони праці. При цьому суд зазначив, що такої підстави як подання заяви про "направлення представників державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті" для позапланової перевірки суб`єкта господарювання у статті 6 Закону № 877-V не передбачено.
Також суд зазначив, що якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як заява суб`єкта господарювання про "направлення представників управління Державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті", то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Отже, суд дійшов висновку, що дії відповідача щодо призначення, а відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі заяви від 28.05.2021 № 587 були незаконними, що дає підстави стверджувати про неправомірність припису, прийнятого за наслідком цієї перевірки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023, прийняти нове рішення, яким відмовити Товариству з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" у задоволенні позовних вимог до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці у справі № 200/10448/21 в повному обсязі.
На обґрунтування касаційної скарги, відповідач указує, що при прийнятті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій не враховано висновок, викладений в постанові Верховного Суду від 12.03.2019 у справі № 826/630/15, відповідно до якого "оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки. В іншому разі в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено, оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав платників податків, оскільки після проведення перевірки права платника податків порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки".
Скаржник зазначає, що позивач не скористався своїм правом на не допуск посадових осіб органу державного нагляду - Міжрегіонального управління для проведення перевірки - заходу державного нагляду. При цьому звертає увагу на те, що в ході перевірки були виявлені та встановлені грубі порушення законодавства з охорони праці, які загрожують життю та здоров`ю людей, та наявність яких позивачем та судом не спростована та на теперішній час не зазначені порушення не усунуті.
Окрім цього, відповідач просить суд надати висновок щодо питання застосування норми права, а саме: статті 6 Закону № 877-V у подібних правовідносинах.
Також, на думку, скаржника, позивач, посилаючись на статтю 6 Закону № 877-V, фактично виявив бажання щодо здійснення заходу державного нагляду (контролю) при здійсненні участі посадової особи Міжрегіонального управління у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів. А тому скаржник вважає, що Міжрегіональним управлінням взято участь у прийманні в експлуатації нового об`єкту - очисного забою 7-ї південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів на підставі заяви ТДВ "Шахта "Білозерська" від 28.05.2021 № 587 щодо направлення представника для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ї південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550м в повній відповідності до вимог Конституції та діючого законодавства, а саме: з дотриманням вимог 2 статті 19 Конституції України, на виконання підпункту 33 пункту 4 Положення про Міжрегіональне управління, у відповідності до статті 6 Закону № 877-V.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
15.08.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.08.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Смоковича М. І. для розгляду судової справи № 200/10448/21.
Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 4 Закону України від 14.10.1992 № 2694-XII "Про охорону праці" (далі - Закон № 2694-XII) державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
За приписами статті 38 Закону № 2694-XII державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Згідно з пунктом 7 Положення № 96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.
Відповідно до пункту 1 Положення про Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці, що затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 29.10.2020 № 140 (далі - Положення № 140) Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці (далі - Міжрегіональне управління) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковуються.
Згідно з пунктом 3 Положення № 140 основними завданнями Міжрегіонального управління є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промисловою призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на міжрегіональному рівні; здійснення державного нагляду і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єкті в Єдиної газотранспортної системи.
Відповідно до пункту 4 Положення № 140 Міжрегіональне управління відповідно до покладених на нього завдань бере участь, зокрема, у прийнятті в експлуатацію об`єктів промислового та виробничого призначення, об`єктів, машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
За приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.
Частиною першою статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;