ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/25962/20
адміністративне провадження № К/9901/48532/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в письмовому провадженні справу № 640/25962/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, ухвалену у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія, відповідач-2) з вимогами:
- визнати протиправним і скасувати рішення Кадрової комісії від 16.09.2020 №221дп-20 в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника Управління міжнародно-правового співробітництва Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1. і накладення на позивачку дисциплінарного стягнення у вигляді догани;
- визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора від 01.10.2020 №4дц "Про застосування дисциплінарного стягнення".
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що в її діях щодо закриття кримінального провадження відсутній склад дисциплінарного проступку.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходить публічну службу на посаді заступника начальника Управління міжнародно-правового співробітництва Офісу Генерального прокурора.
4. До Офісу Генерального прокурора 01.07.2020 надійшла дисциплінарна скарга в.о. обов`язків начальника Департаменту нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, ОСОБА_2 щодо вчинення дисциплінарного проступку прокурорами ОСОБА_1 та ОСОБА_3 .
5. Як на підставу для притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності у скарзі зазначено пункт 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" - неналежне виконання ними службових обов`язків.
6. Кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів на підставі скарги прийнято рішення від 07.07.2020 №07/3/2-653дс-192дп-20 про відкриття дисциплінарного провадження.
7. За наслідками розгляду матеріалів дисциплінарного провадження членом Кадрової комісії ОСОБА_4 складено висновок від 02 вересня 2020 року №07/3/2-653дс-192дп-20 про відсутність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_3 та наявність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 .
8. У висновку зазначено, що ОСОБА_1 з 08 січня 2020 року входила до групи прокурорів - процесуальних керівників у кримінальному провадженні №42019000000000933. ОСОБА_1 31.03.2020 без погодження із старшим групи прокурорів вчинила процесуальну дію та прийняла процесуальне рішення - винесла постанову про закриття кримінального провадження за підозрою ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 за частиною третьою статті 307 Кримінального кодексу України. Кримінальне провадження закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 284 Кримінально-процесуального кодексу України, у зв`язку із невстановленням достатніх доказів для доведення винуватості особи в суді і вичерпанням можливості їх отримати.
9. Постановою заступника Генерального прокурора від 04 травня 2020 року процесуальне рішення прокурора ОСОБА_1., як незаконне та необґрунтоване, скасовано.
10. У висновку також зазначено, що ОСОБА_1 як прокурор, якою прийнято рішення про закриття кримінального провадження щодо підозрюваних, на порушення вимог п. 3 розділу IV Порядку №51 у строк до 03 квітня 2020 року не передала матеріалів кримінального провадження заступнику Генерального прокурора, згідно з розподілом обов`язків.
11. Розглянувши висновок від 02.09.2020 №07/3/2-653дс-192дп-20, Кадровою комісією прийнято рішення від 16.09.2020 №221дп-20 про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани на прокурора ОСОБА_1 та закриття дисциплінарного провадження стосовно прокурора ОСОБА_3 .
12. Наказом Генерального прокурора від 01.10.2020 №4дц за неналежне виконання службових обов`язків до заступника начальника Управління міжнародно-правового співробітництва Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани, відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", на підставі рішення Кадрової комісії від 16 вересня 2020 року №221дп-20.
13. Не погоджуючись з такими рішеннями, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
14. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 позов задоволено:
- визнано протиправним і скасовано рішення Кадрової комісії №221дп-20 від 16.09.2020 в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника Управління міжнародно-правового співробітництва Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1. і накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани;
- визнано протиправним і скасовано наказ Генерального прокурора від 01.10.2020 №4дц "Про застосування дисциплінарного стягнення".
15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення були прийняті з порушенням встановленої в законі процедури.
16. Як зазначив суд першої інстанції, член кадрової комісії, який проводив перевірку дисциплінарної скарги та/або готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі у голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування.
17. Водночас суд першої інстанції з`ясував, що член Кадрової комісії ОСОБА_8 проводив перевірку дисциплінарної скарги (приймав рішення про відкриття дисциплінарного провадження), а ОСОБА_4 - у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю ОСОБА_8 - готував висновок.
18. З урахуванням викладеного суд першої інстанції вважав, що члени Кадрової комісії ОСОБА_4, ОСОБА_8 не мали права голосувати при прийнятті рішення за результатами розгляду висновку, а без участі цих осіб Кадрова комісія не мала достатньо голосів для ухвалення рішення.
19. Суд першої інстанції також зазначив, що граничним терміном для складання висновку у спірних правовідносинах є 01 вересня 2020 року. Проте висновок №07/3/2-653дс-192дп-20 був складений тільки 02 вересня 2020 року, тобто із затримкою на 1 день.
20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
21. Приймаючи протилежне рішення, суд апеляційної інстанції зазначив, що висновок суду першої інстанції про неможливість участі членів Кадрової комісії ОСОБА_4 та ОСОБА_8 у голосуванні ґрунтується на неправильному застосуванні пункту 18 розділу ІІІ Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 04 листопада 2019 року №266.
22. Суд апеляційної інстанції вважав, що вказаний пункт Порядку №266 забороняє члену комісії брати участь у голосуванні за результатами розгляду висновку за одночасної наявності двох таких умов: 1) проводив перевірку дисциплінарної скарги; 2) готував висновок.
23. Як установив суд апеляційної інстанції, дисциплінарну скаргу, яку було розподілено на члена комісії ОСОБА_8, у зв`язку з його тимчасовою непрацездатністю, було перерозподілено на члена комісії ОСОБА_4, який і підготував висновок за наслідками розгляду дисциплінарної скарги.
24. Таким чином, суд апеляційної інстанції вважав, що ОСОБА_8 не готував висновку за наслідками розгляду дисциплінарної скарги, а тому мав право брати участь у голосуванні за рішення Кадрової комісії за наслідками дисциплінарного провадження.
25. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що він не вважає пропуск граничних строків на складання висновку за результатами розгляду скарги на один день достатньою обставиною для визнання протиправним і скасування оскаржуваних у цій справі рішень Кадрової комісії та Генерального прокурора щодо застосування дисциплінарного стягнення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
26. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
27. За доводами позивачки, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції застосував частину другу статті 2 КАС України, частину десяту статті 46 і частину третю статті 48 Закону України "Про прокуратуру" без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі №9901/315/19.
28. Позивачка зазначає, що у вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду висловила правову позицію, відповідно до якої визначальним у вирішенні спору між прокурором і органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є встановлення обставин щодо наявності в діях прокурора ознак дисциплінарного проступку.
29. Позивачка доводить, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні обмежився лише зазначенням руху скарги щодо неї. Водночас не встановив таких істотних обставин як: наявність в діях позивачки ознак дисциплінарного проступку, ступінь вини позивачки, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
30. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
31. Касаційна скарга надійшла до Суду 31.12.2021. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
32. Ухвалою Суду від 31.01.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
33. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України регулюється Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
34. Відповідно до частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
35. Згідно з частиною першою статті 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.
36. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ), пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" якого до 01 вересня 2021 року зупинено дію положень Закону № 1697-VII, що регламентують роботу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП).
37. Підпунктом 7 пункту 22 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що тимчасово, до 01.09.2021, в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення: проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до цього розділу; розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів; здійснення добору на посади прокурорів.