ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 420/16628/22
провадження № К/990/18718/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Одеського державного університету внутрішніх справ про визнання дій протиправними та зобов`язання здійснити нарахування та виплату додаткової винагороди, провадження у якій відкрите
за касаційною скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Слободянюк Валентини Олександрівни на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (суддя Попов В. Ф.) і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року (судді: Джабурія О. В., Вербицька Н. В., Кравченко К. В.), та
в с т а н о в и в:
1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовною заявою до Одеського державного університету внутрішніх справ (далі - ОДУВС), в якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність ОДУВС щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди в розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 ["Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану"] (далі - Постанова № 168);
- зобов`язати ОДУВС нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду у розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168;
- визнати протиправною бездіяльність ОДУВС щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди поліцейським, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168;
- зобов`язати ОДУВС нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду поліцейським, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168.
2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, а також мотиви звернення з цим позовом до суду стисло можна викласти так.
На підставі наказу ОДУВС від 9 березня 2022 року № 102 "Про направлення поліцейських, які працюють в ОДУВС" ОСОБА_1 з 10 березня 2022 року направлений в оперативне розпорядження начальника Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - ГУ НП в Одеській області) для участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку.
Згідно з довідками про залучення до виконання службових обов`язків з поліцейської діяльності у відділі поліції № 1 Одеського районного управління поліції № 1 ГУ НП в Одеській області з 10 березня 2022 року по 25 березня 2022 року та з 26 березня 2022 року по 13 квітня 2022 року підполковник поліції ОСОБА_1 залучався до виконання обов`язків з поліцейської діяльності, у зв`язку з чим, відповідно до наказу ОДУВС від 17 квітня 2022 року № 164 о/с "Про встановлення збільшеної додаткової винагороди за участь поліцейських, з числа поліцейських університету, у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії", йому виплачена додаткова винагорода у збільшеному розмірі.
Відповідно до наказу ОДУВС від 20 квітня 2022 року № 157 "Про повернення до ОДУВС з ГУ НП в Одеській області поліцейських університету, які залучалися до участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку", з 16 квітня 2022 року ОСОБА_1 повернувся до університету.
На основі встановлених обставин суди попередніх інстанцій підсумували, що з 10 березня 2022 року по 16 квітня 2022 року позивач - позаяк є поліцейським, який відряджений до закладу вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що здійснює підготовку поліцейських - був в оперативному розпорядженні начальника ГУ НП в Одеській області для участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку. За цей період й до 1 липня 2022 року позивачу виплачена додаткова винагорода відповідно до Постанови № 168.
Після повернення до університету позивач не залучався до участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, не перебував безпосередньо в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів, не направлявся у розпорядження ГУ НП в Одеській області для реалізації завдань поліції. Тож за період, щодо якого заявлений цей позов, додаткової винагороди ОДУВС не виплачував.
Позивач, коли звертався до суду з цим позовом, вважав, що ОДУВС не мав підстав не виплачувати йому додаткової винагороди за спірний період, позаяк Постанова № 168 передбачає, що всі без винятку поліцейські отримують щомісячно додаткову винагороду в розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000,00 грн. Щодо останнього, то позивач пов`язав виплату йому додаткової винагороди у збільшеному розмірі з тим, що він несе службу у районі ведення бойових (воєнних) дій.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 28 лютого 2023 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 квітня 2023 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
4. Суди попередніх інстанцій, коли відмовляли у задоволенні вимог щодо виплати додаткової винагороди у розмірі до 30000,00 грн (на підставі пункту 1 Постанови № 168), виходили з того, що позивач з 1 липня 2022 року не залучався до безпосереднього виконання повноважень поліції.
Крім того, за тексом судових рішень, у справі нема доказів того, що позивач у період з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року брав безпосередню участь в бойових діях або забезпечував здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора, у період здійснення зазначених заходів. З цих мотивів суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог про виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі (до 100000,00 грн).
Касаційне оскарження
5. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Слободянюк В. О. просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим її автор пояснив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу першого пункту 1 Постанови № 168 стосовно виплати додаткової винагороди на період дії воєнного стану поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, до набрання чинності наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28 листопада 2022 року № 775 "Про затвердження Порядку та умов виплати додаткової винагороди поліцейським на період дії воєнного стану" (далі - Наказ/Порядок № 775).
Скаржник, з-поміж іншого, звернув увагу на те, що відповідно до Постанови № 168 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 7 липня 2022 року № 793 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 р. № 168" (далі - Постанова № 793) поліцейські мають право на отримання додаткової винагороди в розмірі до 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць. Постанова № 168, з погляду скаржника, розповсюджується на всіх поліцейських незалежно від посади та функціональних обов`язків, тож додаткова виплата до 30000 грн здійснюється пропорційно відпрацьованому часу щомісячно.
Позивач, за текстом касаційної скарги, звернувся до суду з цим позовом 16 листопада 2022 року, тобто до того, як набрав чинність Наказ № 775. Водночас цей Наказ встановлює, що додаткова винагорода не виплачується поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, з 1 липня 2022 року. На цей нормативний акт спирається як відповідач, доводячи свою правоту, так і суди попередніх інстанцій, мотивуючи свої рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. З уваги на це скаржник, з покликанням на статтю 58 Конституції України, підкреслив, що застосування абзацу другого пункту 8 та підпункту 9 пункту 14 Наказу № 775 до спірних правовідносин (які виникли до видання цього Наказу) суперечить конституційному принципу незворотності дії законів та інших нормативно-правових актів в часі, а також не узгоджується з абзацом першим пункту 1 Постанови № 168. Відтак переконує, що застосування Наказу № 775 і затвердженого ним Порядку до правовідносин звужує права позивача як поліцейського на отримання додаткової винагороди, встановленої у пункті 1 Постанови № 168.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив, зокрема, про те, що на виконання Постанови № 168 та Порядку № 775 нарахував і виплатив додаткову винагороду за період з 24 лютого 2022 року по 30 червня 2022 року в розмірі 30000,00 грн щомісячно усім поліцейським, які в порядку статті 71 Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), займають штатні посади в університеті, зокрема й позивачу. Зі змісту відзиву розуміється, що виплата додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168 за згаданий період була пов`язана з тим, що ці поліцейські залучалися до виконання завдань поліції у сфері забезпечення публічної безпеки і порядку (на підставі відповідних розпорядчих актів, про які написано вище).
Щодо додаткової винагороди у збільшеному розмірі (до 100000,00 грн), то, як пояснив відповідач, відповідно до наказу ОДУВС від 17 квітня 2022 року № 164 о/с "Про встановлення збільшеної додаткової винагороди за участь поліцейських, з числа поліцейських університету, у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії" ОСОБА_1 виплачена додаткова винагорода у збільшеному розмірі, оскільки є відомості про його безпосередню участь у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії в періоди з 10 по 25 березня 2022 року та з 26 березня по 13 квітня 2022 року.
Відповідач зауважив, що за період з 24 лютого 2022 року по 30 червня 2022 року виплатив позивачеві додаткову винагороду на загальну суму 127000,00 грн та додаткову винагороду у збільшеному розмірі за період з 10 березня 2022 року по 13 квітня 2022 року на загальну суму 24640,00 грн.
Оскільки позивач є поліцейським, відрядженим до вищого навчального закладу зі специфічними умовами навчання, що здійснює підготовку поліцейських, то з 1 липня 2022 року йому, відповідно до підпункту 9 пункту 14 Порядку № 775, більше нема підстав для виплати додаткової винагороди у розмірі до 30000,00 грн щомісячно пропорційно відпрацьованому часу. Так само не було підстав для виплати збільшеної до 100000,00 грн додаткової винагороди, адже ОСОБА_1 з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року не брав безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
З приводу аргументів позивача про недопустимість зворотної дії нормативних актів в часі відповідач зазначив, що Постанова № 793, якою Постанова № 168 була доповнена пунктом 21 (такого змісту: "Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів"), передбачала, що керівники відповідних відомств мають унормувати порядок та умови виплати додаткової винагороди. Ці зміни набрали чинності в липні 2022 року, а застосовуватися мають з 24 лютого 2022 року. З погляду відповідача це означає, що позивач мав би знати, що надалі застосування пункту 1 Постанови № 168 пов`язуватиметься з умовами і порядком, який затвердить Міністерство внутрішніх справ України. Додав також, що застосування пункту 1 Постанови № 168 безвідносно до пункту 21 цієї Постанови, а ним і Порядку № 775, як то пропонує позивач, суперечить меті внесених змін до нормативного регулювання виплачування додаткової винагороди, які спрямовані на те, щоб забезпечити справедливий підхід до її призначення і визначення розміру з урахуванням участі особи у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану, а також її участі в обороні України, що ніяким чином не звужує прав позивача як поліцейського.
З наведених мотивів ОДУВС просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити оскаржені судові рішення без змін.
Нормативне регулювання
7. Відповідно до статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України.
Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.
Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
8. Відповідно до статті 2 Закону № 580-VIII завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Згідно з частиною першою статті 17 Закону № 580-VIII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 15 березня 2022 року № 2123-IX "Про внесення змін до законів України "Про Національну поліцію" та "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" з метою оптимізації діяльності поліції, у тому числі під час дії воєнного стану" (далі - Закон № 2123-IX) поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу в поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
За частиною першою статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань: 24) бере участь відповідно до повноважень у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх введення на всій території України або в окремій місцевості; 34) здійснює у взаємодії зі Збройними Силами України, Національною гвардією України, Державною прикордонною службою України, Державною спеціальною службою транспорту, Службою безпеки України боротьбу з диверсійно-розвідувальними силами агресора (противника) та не передбаченими законами України воєнізованими або збройними формуваннями; .
Відповідно до статі 24 Закону № 580-VIII виконання інших (додаткових) повноважень може бути покладене на поліцію виключно законом.
У разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь в обороні України, у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості.
У ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, можуть підпорядковуватися за рішенням керівника поліції відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.
Під час дії воєнного стану поліція особливого призначення в ході відсічі збройної агресії проти України за рішенням військового командування, погодженим з керівником поліції або уповноваженою ним особою, може брати участь в обороні України відповідно до Закону України "Про оборону України" шляхом безпосереднього ведення бойових дій.
За частиною першою статті 59 Закону № 580-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 2123-IX) служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Поліцейські проходять службу в поліції: на посадах у центральному органі управління поліції, територіальних органах, закладах, установах поліції; під час перебування в розпорядженні згідно з положеннями статті 67 цього Закону; під час навчання на денній формі навчання за державним замовленням у закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських; під час прикомандирування до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування згідно з положеннями статті 20 Закону України "Про статус народного депутата України", статті 29 Закону України "Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим" та статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"; під час відрядження до державних органів, установ та організацій згідно з положеннями статті 71 цього Закону.
За частиною другою статті 59 Закону № 580-VIII час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 580-VIII поліцейські за їхньою згодою можуть бути відряджені до органів державної влади, установ та організацій із залишенням на службі в поліції, але зі звільненням із займаної посади з подальшим призначенням на посади відповідно до переліку посад, які можуть бути заміщені поліцейськими в державних органах, установах та організаціях, що затверджується Президентом України.
За частиною сьомою статті 71 Закону № 580-VIII за службової потреби керівник поліції може в будь-який час відкликати з державного органу, установи чи організації відряджених поліцейських, повідомивши за місяць про таке відкликання керівника відповідного державного органу, установи чи організації з наданням відповідної заміни.
9. Президент України Указом від 9 грудня 2015 року № 691/2015 затвердив Перелік посад, які можуть бути заміщені поліцейськими в державних органах, установах та організаціях. У цьому переліку є, серед інших, посади в установах та організаціях, що належать до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України (як-от провідний фахівець закладу вищої освіти).
10. Відповідно до Положення про вищі навчальні заклади МВС, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 14 лютого 2008 року № 62, вищі навчальні заклади Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) є державними навчальними закладами, які підпорядковані МВС, засновані і діють згідно із законодавством України, реалізовують відповідно до наданої ліцензії (ліцензій) освітньо-професійні програми підготовки фахівців за певними освітньо-кваліфікаційними рівнями, забезпечують навчання, виховання та професійну підготовку осіб з урахуванням нормативних вимог у галузі вищої освіти з метою задоволення освітніх потреб особи, суспільства і держави, а також здійснюють наукову і науково-технічну діяльність (пункт 1.1 Положення). Головними завданнями ВНЗ є: освітня діяльність з підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та спеціалізації фахівців відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів згідно зі стандартами вищої освіти; виконання державного замовлення та угод на підготовку фахівців з вищою освітою; наукова, науково-педагогічна, науково-практична, науково-технічна і культурно-виховна діяльність; підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів для МВС та їх атестація; спеціальна курсова підготовка; довузівська профорієнтаційна підготовка учнів шкіл, ліцеїв, гімназій та інших загальноосвітніх навчальних закладів, а також інших осіб, які мають право вступу до ВНЗ (пункт 2.1 Положення).
11. Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 94 Закону № 580-VIII поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання.
Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України.
Поліцейські, відряджені до інших органів державної влади, установ, організацій та прикомандировані відповідно до цього Закону, отримують грошове забезпечення, враховуючи посадовий оклад за посадою, яку вони займають в органі, установі чи організації, до якої вони відряджені, а також інші види грошового забезпечення, визначені цим Законом.
12. Відповідно до пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 4 листопада 2015 року № 910 "Про грошове забезпечення поліцейських, відряджених до державних органів, установ та організацій" поліцейським, відрядженим до державних органів, установ та організацій, виплачується грошове забезпечення, виходячи з посадових окладів за посадами, які зазначені особи займають у державних органах, установах та організаціях, до яких вони відряджені, та інші види грошового забезпечення, визначені законодавством для поліцейських.