ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.004162
адміністративне провадження № К/9901/15596/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.11.2019 (головуючий суддя: Кузан Р.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2020 (головуючий суддя: Шинкар Т.І., судді: Пліш М.А., Ільчишин Н.В.) у справі № 1.380.2019.004162 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АДЕОН" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними і скасування постанови та приписів,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АДЕОН" (далі - ТОВ "АДЕОН" або позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБК у м. Львові, орган контролю, або відповідач), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати постанову №0006-вих-2648/53 від 01.08.2019 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого абз. 2 пунктом 3 частини другої статтею 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" у розмірі 742 590,00 грн.;
визнати протиправним і скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19.07.2019;
визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 19.07.2019.
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 25.11.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2020, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, і ухвалити нову постанову про відмову задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "АДЕОН" зареєстроване як юридична особа, ЄДРПОУ 42011774. Місцезнаходження: вул. Наукова, 7, м. Львів.
17.07.2019 директор ЛКП "Сокільницьке" звернувся до Інспекції ДАБК у м. Львові із заявою, в якій повідомив про те, що за адресою: вул. Наукова, 7 проводяться будівельні роботи у зв`язку із чим просив провести перевірку.
Наказом Інспекції ДАБК у м. Львові від 18.07.2019 № 376-П відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, на підставі звернення ЛКП "Сокільницьке" від 17.07.2019 №337, наказано провести позапланову перевірку об`єкта будівництва по вул. Наукова, 7, м. Львів. Предмет перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
На підставі зазначеного наказу Інспекцією видано направлення для проведення позапланового заходу від 18.07.2019, строк дії якого з 18.07.2019 по 19.07.2019.
Перевіркою встановлено, що на земельній ділянці, прилеглій до нежитлового приміщення по вул. Наукова, 7 у м. Львові, ТОВ "АДЕОН" проводяться будівельні роботи без дозвільних документів, які надають право на виконання будівельних робіт. На час проведення перевірки влаштовано стрічковий фундамент прямокутної форми розміром 20мх25м, глибиною 1,20м, який примикає до існуючого нежитлового приміщення на вул. Наукова, 7 у м. Львові, підготовлено конструкції для влаштування стовпчастих фундаментів. Згідно із відомостями, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, інформація щодо права власності або користування земельною ділянкою, на якій проводяться будівельні роботи відсутня. Відповідно до ДСТУ Н Б В.1.2-16:2013 зазначений об`єкт будівництва належить до класу наслідків (відповідальності) СС2.
За таких обставин, уповноважені особи відповідача дійшли висновку про порушення ТОВ "АДЕОН" вимог пункту 3 частини першої статті 34, частини першої статті 37 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності, пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011 (далі - Порядок № 466).
Результати перевірки оформлені актом від 19.07.2019 № 376-пп. (далі акт 376-пп).
В акті перевірки також міститься відмітка про відмову керівника суб`єкта господарювання від його підписання.
Також уповноваженими особами відповідача складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019.
За результатами перевірки, 19.07.2019 винесено приписи:
- про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалося від ТОВ "АДЕОН" зупинити виконання будівельних робіт на земельній ділянці, прилеглій до нежитлового приміщення по вул. Наукова, 7 у м. Львові, до усунення виявлених порушень;
- про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося від ТОВ "АДЕОН" у 60-ти денний термін з дня отримання припису усунути встановленні позаплановою перевіркою порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
22.07.2019 відповідач супровідним листом № 0006-вих-2495 скерував на адресу ТОВ "АДЕОН" матеріали перевірки, а саме: акт від 19.07.2019 №376-пп, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019, припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19.07.2019 та припис про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 19.07.2019.
30.07.2019 позивач звернувся до відповідача із листом, в якому повідомив, що у Інспекції ДАБК не було правових підстав для проведення позапланової перевірки саме ТОВ "АДЕОН".
Також позивач зазначив, що не повідомлявся про проведення перевірки, уповноважені особи не були присутніми під час її проведення у зв`язку із чим суб`єкт господарювання був позбавлений можливості надати пояснення з метою спростування обставин, зазначених в акті перевірки, зокрема щодо причетності ТОВ "АДЕОН" до проведення будівельних робіт.
Товариство зазначило, що за адресою: вул. Наукова, 7 у м. Львові здійснюють підприємницьку діяльність 32 суб`єкти господарювання. Зазначений лист отриманий відповідачем 30.07.2019, що підтверджується поштовим штемпелем.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем винесено постанову від 01.08.2019 № 0006-вих.-2648/53, якою ТОВ "АДЕОН" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 742 590 грн. Примірник постанови надіслано поштою.
Не погоджуючись із приписами від 19.07.2019 та постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01.08.2019, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач насамперед стверджує, що не має жодного відношення до проведення будівельних робіт по вул. Науковій, 7 у м.Львові, оскільки є лише орендарем нежитлових приміщень за вказаною адресою на умовах договору оренди від 12.04.2018, укладеного між ним та ПП "ВІ-ДІ". За цим договором ПП "ВІ-ДІ" передало в строкове платне користування (оренду) ТОВ "АДЕОН" приміщення загальною площею 2380,2 кв. м, що знаходиться за адресою м. Львів, вул. Наукова, 7 (без земельної ділянки). За твердженням позивача, за вказаною адресою, окрім останнього, здійснюють діяльність ще 32 суб`єкти господарювання.
Також позивач посилається на низку процедурних порушень, допущених відповідачем під час проведення позапланової перевірки, зокрема: провідним спеціалістом відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у м. Львові не надавалось ТОВ "АДЕОН" направлення для проведення перевірки; направлення про проведення перевірки не містить відмітки про його отримання; відповідачем не було складено акт щодо недопуску посадових осіб до проведення перевірки; уповноважений представник суб`єкта господарювання не був присутнім під час проведення позапланового заходу контролю, що позбавило можливості надати пояснення з приводу встановлених порушень.
Підсумовуючи викладене позивач наполягає, що відповідачем не надано доказів того, що саме ТОВ "АДЕОН" виконувало будівельні роботи на земельній ділянці, розташованій за адресою м. Львів, вул. Наукова, 7, відповідно відсутні будь-які підстави для притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності. Просив позов задовольнити.
Відповідач позов не визнав. Наполягає на доведеності встановлених у ході проведеної перевірки порушень ТОВ "АДЕОН" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зазначив, що під час перевірки був присутній директор ТОВ "АДЕОН", проте від підписання акту перевірки відмовився, про що перевіряючими зроблено відповідну відмітку. Також відповідач вважає, що посадовою особою, яка здійснювала позапланову перевірку об`єкта за адресою м. Львів, вул. Наукова, 7, не було допущено жодних процедурних порушень.
Позивач подав відповідь на відзив, в якому зазначив, що наказ № 376-п від 18.07.2019 про проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва на вул. Науковій, 7 у м. Львові не містить інформації про суб`єкта містобудування, якого перевірятимуть. Окрім цього зазначає, що у матеріалах справи відсутні докази того, що при виїзді посадовими особами Інспекції ДАБК у м. Львові на об`єкт будівництва за адресою вул. Наукова, 7 у м. Львові виявлено проведення будівельних робіт саме ТОВ "АДЕОН". На підставі того, що відповідачем не надано доказів із яких би слідувало, що ТОВ "АДЕОН" здійснювало/проводило будівельні роботи чи було замовником будівельних робіт за адресою вул. Наукова, 7 у м. Львові, у відповідача були відсутні підстави для прийняття оскаржуваних рішень.
Відповідач також скористався правом та подав заперечення на відповідь на відзив, у яких визнав той факт, що позивач не є власником приміщень та земельної ділянки за адресою вул. Наукова, 7 у м. Львові, а є орендарем приміщення за договором оренди від 20.04.2018. Однак наполягає, що прибувши на об`єкт перевірки, посадовими особами інспекції було виявлено, що саме ОСОБА_1 - директор ТОВ "АДЕОН" давав вказівки робітникам, зокрема щодо залишення місця проведення будівництва. Вважає, що Інспекція під час перевірки діяла в межах та у спосіб, передбачені законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що для притягнення до відповідальності за ведення будівництва без відповідного дозволу необхідно встановити конкретного суб`єкта містобудування, що веде такі будівельні роботи, при цьому, доказами при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності можуть бути не лише протокол, але і будь-які інші фактичні дані, що підтверджують або спростовують наявність такого правопорушення. Суди врахували, що Товариство листом від 30.07.2019 повідомляло Інспекцію ДАБК у м. Львові про те, що не має відношення до будівництва за адресою: м. Львів, вул. Наукова, 7, проте ця обставина відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності залишена поза увагою.
Суд першої інстанції наголосив, що на момент здійснення перевірки ТОВ "АДЕОН" був лише орендарем окремих приміщень за адресою: м. Львів, вул. Наукова, 7, які передані йому в строкове платне користування, власником цих приміщень та земельної ділянки було ПП "ВІ-ДІ".
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що направлення для проведення позапланового заходу від 18.07.2019 № 376-пп на об`єкті будівництва по вул. Наукова 7 у м. Львові, видано відповідачем відносно двох суб`єктів господарювання, а саме: ПП "ВІ-ДІ" та ТзОВ "АДЕОН". Проте перевірка проводилася лише щодо позивача.
Допитаний у ході судового розгляду справи працівник Інспекції ОСОБА_3 пояснив суду першої інстанції, що прибувши на проведення перевірки ним було виявлено двох чоловіків, які здійснювали будівельні роботи. Свідок зазначив, що директором ТОВ "АДЕОН" була надана вказівка цим робіткам припинити будівельні роботи на об`єкті перевірки. Тому, перевіряючим було зроблено висновок, що будівельні роботи ведуться саме ТОВ "АДЕОН". Водночас заходів щодо встановлення осіб, які вели будівельні роботи, та отримання від них пояснень про замовника будівництва, ОСОБА_3 не вживав.
Свідок також підтвердив той факт, що він здійснював перевірку лише щодо ТОВ "АДЕОН". Пояснень з приводу того, чому не було перевірено іншого суб`єкта господарювання (ПП "ВІ-ДІ"), зазначеного у направленні, щодо наявності відношення до будівництва, свідок суду не надав, лише констатував, що така перевірка ним не проводилась.
Також при вирішенні справи суди врахували ту обставину, що за адресою: вул. Наукова 7, м. Львів зареєстровані та здійснюють діяльність 32 суб`єкти господарювання.
За таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку про недоведеність відповідачем факту проведення будівельних робіт саме ТОВ "АДЕОН".
Апеляційний суд зазначив, що правова позиція з приводу того, що до відповідальності за порушення у сфері містобудування можливо притягнути лише суб`єктів містобудування, а також що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється виключно щодо суб`єктів містобудування міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.09.2018 у справі № 804/2419/16, від 23.11.2018 у справі № 804/1844/16, від 24.09.2019 у справі №750/8014/16-а, від 30.09.2019 у справі № 465/6000/16-а.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. У контексті фактичних обставин цієї справи скаржник вважає доведеним факт проведення ТОВ "АДЕОН" незаконних будівельних робіт, за що законом передбачена відповідальність. Також за позицією скаржника, судами обох інстанцій нівельовано значення показань свідка. Не враховано, що посадовою особою Інспекції на основі внутрішнього переконання, обстановки, що склалася, зроблено обґрунтовані висновки про причетність ТОВ "АДЕОН" до проведення будівельних робіт без отримання дозвільних документів за адресою: вул. Наукова 7, м. Львів. Також скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій невмотивовано відхилені аргументи Інспекції, наведені у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Наполягає на непричетності ТОВ "АДЕОН" до проведення будівельних робіт за адресою: вул. Наукова 7, м. Львів. Вважає, що висновки перевіряючих ґрунтуються виключно на припущеннях без надання достовірних доказів у підтвердження порушення саме ТОВ "АДЕОН" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII "Про основи містобудування" визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 6 цього Закону унормовано, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
Закон України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон 687-XIV) визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Своєю чергою, Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
У справі, що розглядається, відповідач стверджує про порушення ТОВ "АДЕОН" пункту 3 частини першої статті 34, частини першої статті 37 Закону № 3038-VI, пункту 5 Порядку № 466, а саме проведення будівельних робіт за відсутності дозвільних документів. За висновками перевіряючих, об`єкт будівництва належить до класу наслідків (відповідальності) СС2.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI, замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
За правилами частини першої статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.