ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 380/17717/22
адміністративне провадження № К/990/18754/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Кравчука В.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Статус Енерго"
до Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго"
про визнання протиправними дій
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго"
на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Коморного О.І. від 16 січня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С.М., Іщук Л.П., Кухтея Р.В. від 20 квітня 2023 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Статус Енерго" (далі - ТОВ "Статус Енерго", позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" (далі - ПАТ "НЕК "Укренерго", відповідач), в якому просило визнати незаконними дії ПАТ "НЕК "Укренерго" щодо включення ТОВ "Статус Енерго" до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний" 21 вересня 2022 року.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 19 вересня 2022 року набув статус "Переддефолтний" відповідно до переліку учасників ринку, який було оприлюднено на сайті відповідача (номер 44 у переліку). 20 вересня 2022 року позивачем було здійснено плату заборгованості в розмірі 9 671,63 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 1106 від 20 вересня 2022 року на суму 2 671,63 грн та платіжним дорученням № 14 від 20 вересня 2022 року в розмірі 7 000,00 грн. Позивачем було здійснено оплату протягом наступного дня після набуття статусу "Переддефолтний", таким чином позивачем було здійснено всі зобов`язання на підставі яких він набув такий статус, проте, незважаючи на такі дії позивача, відповідач вніс ТОВ "Статус Енерго" до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний" 21 вересня 2022 року, який було оприлюднено на сайті відповідача (номер 127 у переліку).
3. Позивач зазначив, що у подальшому, керуючись пунктом 1.7.5 Правил ринку, відповідач вилучив позивача з переліку учасників ринку, які мають статус "Дефолтний", про що вказано у листі № 01/43482 від 3 жовтня 2022 року. Оскаржуючи дії відповідача, позивач наголошує, що вилучення з переліку учасників ринку зі статусом "Дефолтний" є недостатнім для відновлення порушеного права позивача, оскільки внаслідок надання відповідачем позивачу статусу "Дефолтний", останнього фактично позбавлено можливості брати участь на ринку електричної енергії, здійснювати господарську діяльність на організованих сегментах ринку електричної енергії, та позбавлено можливості виконувати умови договорів з іншими учасниками ринку, в тому числі з операторами систем розподілу, контрагентами на ринку двосторонніх договорів, ринку на добу наперед, внутрішньодобовому ринку, ринку допоміжних послуг, споживачами тощо.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року, позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дії ПАТ "НЕК "Укренерго" про включення 21 вересня 2022 року ТОВ "Статус Енерго" до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний", є протиправними, оскільки позивачем здійснено оплату заборгованості протягом наступного дня після набуття статусу "Переддефолтний".
6. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, при ухваленні рішення діяв без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дія), що призвело до безпідставного правового навантаження на позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПАТ "НЕК "Укренерго" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми пункту 1.7.4 Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) № 307 від 14 березня 2018 року (зі змінами) (далі - Правила ринку), постанови НКРЕКП "Про забезпечення стабільного функціонування ринку електричної енергії, у тому числі фінансового стану учасників ринку електричної енергії, під час особливого періоду" від 25 лютого 2022 року № 332 (далі - Постанова № 332), Положення про особливості постачання електричної енергії споживачам та розрахунків між учасниками роздрібного ринку електричної енергії у період дії в Україні воєнного стану, затвердженого наказом Міністерства енергетики України № 148 від 13 квітня 2022 року (далі - Положення № 148), у зв`язку із чим дійшли необґрунтованого висновку про протиправність дій ПАТ "НЕК "Укренерго" щодо надання позивачу статусу "Дефолтний", оскільки ПАТ "НЕК "Укренерго", з огляду на надані йому повноваження, не вирішує питання про надання певному учаснику ринку електричної енергії статусу "Переддефолтний" або "Дефолтний", а тому не може вважатися суб`єктом владних повноважень.
9. Скаржник вказує, що суди розглянули цю справу без урахування правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 29 червня 2022 року у справі № 910/2776/21, у частині того, що відповідач не вчиняє жодних дій чи бездіяльності щодо набуття учасником ринку статусу "Дефолтний".
10. Від позивача відзиву на касаційну скаргу ПАТ "НЕК "Укренерго" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до поштового повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 0102938104104 ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 14 червня 2023 року ТОВ "Статус Енерго" отримало 23 червня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано до суду 24 травня 2023 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2023 року відкрито касаційну провадження у справі № 380/17717/22, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ПАТ "НЕК "Укренерго".
13. ПАТ "НЕК "Укренерго" подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ТОВ "Статус Енерго" є постачальником електричної енергії. 17 грудня 2020 року між ним та оператором системи AT "Чернівціобленерго" укладено договір № 143 про надання послуг з розподілу електричної енергії, на підставі якого у позивача виникла заборгованість за розподіл електричної енергії у розмірі 9 671,63 грн.
15. Відповідно до пункту "г" Розділу II Статуту ПАТ "НЕК "Укренерго" відповідач виконує функції адміністратора розрахунків (надалі АР).
16. 19 вересня 2022 року ТОВ "Статус Енерго" було включено до переліку учасників ринку, які набули статусу "Переддефолтний", що оприлюднено на сайті ПАТ "НЕК "Укренерго" за посиланням: https://ua.energy/uchasnikam_rinku/administrator-rozrahunkiv/perelik-uchasnykiv-rynku-yakym-nadano-status-pereddefoltnyj7 (номер 44 у переліку).
17. Підставою внесення стало нездійснення оплати за розподіл електричної енергії AT "Чернівціобленерго" в розмірі 9 671,63 грн відповідно до акта виконаних робіт № 04 від 31 липня 2021 року.
18. 20 вересня 2022 року позивачем здійснено оплату заборгованості у розмірі 9 671,63 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 1106 від 20 вересня 2022 року в сумі 2 671, 63 грн та платіжним дорученням № 14 від 20 вересня 2022 року в розмірі 7 000,00 грн.
19. 21 вересня 2022 року відповідач відніс позивача до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний", що оприлюднено на сайті ПАТ "НЕК "Укренерго" за посиланням: https://ua.energy/uchasnikam_rinku/administrator-rozrahunkiv/perelik-uchasnykiv-rynku-yakym-nadano-status-pereddefoltnyj/ (номер 127 в переліку).
20. Відповідно до пункту 1.7.5 Правил ринку відповідач вилучив ТОВ "Статус Енерго" з переліку учасників ринку, які мають статус "Дефолтний", про що вказано в листі № 01/43482 від 3 жовтня 2022 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, в якій зазначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. У касаційній скарзі вказується на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норми пункту 1.7.4 Правил ринку, Постанови № 332 та Положення № 148, з огляду на неврахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові 29 червня 2022 року у справі № 910/2776/21, у зв`язку із чим, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про наявність у ПАТ "НЕК "Укренерго" власних чи делегованих повноважень суб`єкта владних повноважень.
29. На цій підставі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно віднесли спір, що виник у цій справі, до публічно-правового, та розглянули справу за правилами адміністративного судочинства.
30. Оцінюючи доводи касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
31. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
32. Рішенням Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року визначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
33. Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
34. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35. У статті 4 КАС України визначено, що:
публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
36. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
37. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 826/3820/18, від 9 вересня 2021 року у справі № 1570/4005/2012 та від 20 липня 2023 року у справі № 521/1844/23.
38. Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
39. У постанові від 20 липня 2023 року у справі № 521/1844/23 Верховний Суд дійшов висновку, що публічно-правовий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
40. При цьому, основними ознаками суб`єкта владних повноважень для відокремлення його від інших суб`єктів правовідносин слід віднести наступні: 1) наявність статусу юридичної особи; 2) створення для виконання, головним чином, владних повноважень (повноважень заснованих на підпорядкованості (нерівності) стосовно інших суб`єктів, які вступають у правовідносини з такою юридичною особою); 3) здійснення діяльності під значним контролем уряду (суттєва залежність від державної (політично) влади на центральному або регіональному рівні); 4) надання публічних (суспільних) послуг або зайняття монопольного становища у конкурентному середовищі; 5) поширення на спори за участі такої юридичної особи юрисдикції саме адміністративних судів.
41. Зі змісту позовної заяви вбачається, що спір у цій справі стосується дій ПАТ "НЕК "Укренерго" про включення 21 вересня 2022 року ТОВ "Статус Енерго" до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний".
42. При цьому ТОВ "Статус Енерго" обґрунтовує порушення своїх прав протиправними діями відповідача щодо включення його до переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний", тим, що набуття такого статусу унеможливлює подальшу діяльність позивача у сфері енергопостачання. Зокрема, позивач зазначає, що після набуття ним статусу "Дефолтний" споживачі, які були віднесені до реєстру ТОВ "Статус Енерго", були вимушені змінити постачальника електроенергії. Крім того, набуття такого статусу позбавило позивача можливості приймати участь у публічних торгах, оскільки тендерна документація містить вимогу щодо відсутності постачальника у переліку учасників ринку, які набули статусу "Дефолтний".
43. Отже, для визначення належності цього спору до публічно-правового, необхідно встановити наявність у ПАТ "НЕК "Укренерго" у спірних правовідносинах публічно-владних управлінських функцій, притаманних суб`єкту владних повноважень відповідно до статті 4 КАС України.
44. Вирішуючи це питання, колегія суддів виходить з наступного.
45. Пунктом 1.1 розділу І Статуту ПАТ "НЕК "Укренерго", затвердженого наказом Міністерства енергетики України від 21 вересня 2021 року № 218 (далі - Статут ПАТ "НЕК "Укренерго"), визначено, що ПАТ "НЕК "Укренерго" є юридичною особою, що утворено як акціонерне товариство, 100 відсотків акцій якого закріплюються в державній власності, внаслідок реорганізації шляхом перетворення державного підприємства НЕК "Укренерго" в приватне акціонерне товариство відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 15 лютого 2019 року № 73 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2017 року № 829-р "Про погодження перетворення державного підприємства "НЕК "Укренерго" у приватне акціонерне товариство".