ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №420/1011/20
адміністративне провадження № К/990/18569/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Виробничо-торгівельної фірми "Галатея" у виді дочірнього підприємства
до Головного управління Держпраці в Одеській області (Південного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці)
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Південного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шеметенко Л.П., суддів Домусчі С.Д., Турецької І.О.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2020 року виробничо-торгівельна фірма "Галатея" у виді дочірнього підприємства (далі - позивач, ВТФ "Галатея") звернулася до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області, правонаступником якого є Південне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці (далі - відповідач, Управління), в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпраці в Одеській області від 14 листопада 2019 року №ОД1073/1577/НП/СПТД-ФС.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на протиправність постанови про накладення штрафу, з огляду на те, що єдиною уповноваженою особою ВТФ "Галатея" та єдиним працівником вказаного підприємства є його директор - Чорний В.Л., що у період, в який було заплановано здійснення інспекційного відвідування, перебував у СІЗО, і це позбавило його можливості отримувати будь-які документи від посадових осіб Головного управління Держпраці в Одеській області в якості уповноваженої особи підприємства, а також надавати перевіряючим документи та пояснення з приводу питань, з яких проводилась перевірка.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 січня 2023 року у задоволенні позову Виробничо-торгівельної фірми "Галатея" у виді дочірнього підприємства відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не надав суду доказів того, що інспекторам праці були надані необхідні для проведення інспекційного відвідування документи. Суд вказав, що позивач не заперечує факт ненадання інспекторам праці необхідних для проведення інспекційного відвідування документів, що є створенням перешкод інспекторам праці у проведенні інспекційного відвідування згідно приписів пункту 14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі - Порядок № 823).
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року апеляційну скаргу ВТФ "Галатея" задоволено. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 січня 2023 року скасовано. Прийнято нове судове рішення, яким позов ВТФ "Галатея" до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці в Одеській області про накладення штрафу від 14 листопада 2019 року №ОД1073/1577/НП/СПТД-ФС.
6. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з недоведеності відповідачем факту вчинення позивачем порушення законодавства про працю, що виразилось у створенні перешкод у проведенні інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених працівників, за яке передбачена відповідальність згідно абзацу 7 частин другої статті 265 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України). Суд апеляційної інстанції також вказав, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, Управління Держпраці в Одеській області мало забезпечити неухильне дотримання вимог законодавства щодо процедури проведення інспекційного відвідування, вручення відповідних документів, чого в цьому випадку дотримано не було і вищенаведені порушення, допущені відповідачем, є достатньою підставою для скасування її наслідків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, Південне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
9. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку стосовно невстановлення Інспекторами Держпраці обставин здійснення ВТФ "Галатея" господарської діяльності за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 70.
10. Управління також зазначає, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що позивачем не заперечується факт ненадання інспекторам праці необхідних для проведення інспекційного відвідування документів, що є створенням перешкод інспекторам праці у проведенні інспекційного відвідування. Вказане свідчить про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зокрема приписів пункту 14 Порядку № 823.
11. Крім того, Управління зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції статті 265 КЗпП України та не врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а, де Суд вказав, що вимога інспектора про надання об`єктом відвідування документів, пояснень, доступу до приміщення - є обов`язковою, а вчинення перешкод позивачем при здійсненні інспекційного відвідування уповноваженими особами є підставою для застосування передбачених статтею 265 КЗпП України санкцій.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. Касаційна скарга надійшла до Суду 23 травня 2023 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 2 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №420/1011/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 19 жовтня 2023 року.
15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
16. Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження позивачем отримано 13 червня 2023 року.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
17. Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Виробничо-торгівельна фірма "Галатея" у виді дочірнього підприємства зареєстрована 24 грудня 1999 року за № 1 556 120 0000 002511. Основним видом економічної діяльності ВТФ "Галатея" є: "Друкування іншої продукції" (код КВЕД 18.12). Іншими видами діяльності ВТФ "Галатея" є: 46.90 Неспеціалізована оптова торгівля, 55.10 Діяльність готелів і подібних засобів тимчасового розміщування, 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна.
18. Наказом начальника Головного управління Держпраці в Одеській області від 30 вересня 2019 року №1784 "Про проведення інспекційного відвідування", відповідно до вимог Конвенції Міжнародної організації праці №81 (далі - Конвенція МОП № 81), яка ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV, частини першої статті 259 КЗпП України, керуючись абзацом 2 пункту 1 Порядку № 823 (із змінами), Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою КМУ від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96), Положення про Головне управління Держпраці в Одеській області (нова редакція), яке затверджено наказом від 03 серпня 2018 року № 84 (далі - Положення № 84) та на підставі підпунктів 3 пункту 5 Порядку №823 (із змінами) та службової записки головного державного інспектора В. Барського від 24 вересня 2019 року, наказано в термін з 02 жовтня 2019 року по 03 жовтня 2019 року здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування ВТФ "Галатея", яка зареєстрована за адресою: вул. Водопровідна, 1А/1, м. Одеса, 65007 та здійснює підприємницьку діяльність за адресою: вул. Успенська, 70, м. Одеса, готель "Зірка".
19. Вказаний наказ було прийнято у зв`язку із надходженням від Одеської обласної державної адміністрації листа від 06 вересня 2019 року № 1/01-36/5205/2-19, в якому було викладено прохання до начальника Головного управління Держпраці в Одеській області вжити заходів щодо перевірок засобів тимчасового розміщення, зокрема, готелю "Зірка", розташованого за адресою м. Одеса, вул. Успенська, 70, в якому здійснює господарську діяльність ВТФ "Галатея".
20. На підставі направлення від 30 вересня 2019 року №15/01-29-3456 на здійснення інспекційного відвідування 02 жовтня 2019 року та 03 жовтня 2019 року посадові особи Головного управління Держпраці в Одеській області 02 жовтня 2019 року вийшли за адресою: вул. Успенська, 70, м. Одеса, готель "Зірка", з метою проведення інспекційного відвідування.
21. Судом першої інстанції, з наданого відповідачем відеозапису інспекційного відвідування від 02 жовтня 2019 року, встановлено, що за вказаною вище адресою посадові особи відповідача спілкувались з адвокатом Вадима Чорного (керівника ВТФ "Галатея"), який представився як Артем Поліщук, та адміністрацією закладу, яким були вручені копії направлення на здійснення інспекційного відвідування. Артем Поліщук повідомив перевіряючих про те, що крім керівника, жодних працівників у ВТФ "Галатея" немає, також немає жодного документу кадрового обліку, тому що вони вилучені під час слідчих дій правоохоронними органами. Лише керівник підприємства Вадим Чорний, який буде через 2 тижні, може надати всі необхідні документи.
22. 03 жовтня 2019 року інспектором праці Барським В.О. було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ОД1073/1577/НД/АВ, в якому зафіксовано факт неможливості проведення інспекційного відвідування через ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містить інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів, а також відсутність об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування). Крім того, у зазначеному акті вказано на зупинення строку проведення інспекційного відвідування на 22 дні, до 24 жовтня 2019 року включно. У той же день, 03 жовтня 2019 року інспектором праці Барським В.О. було складено вимогу про надання документів від 03 жовтня 2019 року №ОД1073/1577/ПД, в якій було зазначено перелік документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування. Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 03 жовтня 2019 року №ОД1073/1577/НД/АВ та вимога про надання документів від 03 жовтня 2019 року №ОД1073/1577/ПД були направлені рекомендованим листом з описом вкладення за адресою: 65007, м. Одеса, вул. Водопровідна, 1А/1 засобами поштового зв`язку
23. 25 жовтня 2019 року інспектором праці Барським В.О. був складений акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД1073/1577/НП, у зв`язку з ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, а саме книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містить інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів; а також ненаданням керівником (його уповноваженим представником)/працівниками об`єкта відвідування усних та/або письмових пояснень з питань, що стосуються законодавства про працю; а також у зв`язку з відсутністю об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування).
24. Копію акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25 жовтня 2019 року №ОД1073/1577/НП також було направлено за адресою: 65007, м. Одеса, вул. Водопровідна, 1А/1 засобами поштового зв`язку разом із DVD-диском (з матеріалами інспекційного відвідування).
25. 14 листопада 2019 року начальником Головного управління Держпраці в Одеській області на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25 жовтня 2019 року №ОД1073/1577/НП було прийнято постанову від 14 листопада 2019 року №ОД1073/1577/НП/СПТД-ФС про накладення на ВТФ "Галатея" штрафу у розмірі 417 300 грн.
Не погоджуючись з вказаною постановою, позивач оскаржив її до суду першої інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є неприйнятні з огляду на таке.
32. Задовольняючи позов про скасування спірної постанови відповідача, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутні належні й допустимі докази факту вручення саме уповноваженій особі ВТФ "Галатея" вимоги про надання документів від 03 жовтня 2019 року № ОД1073/1577/ПД та, відповідно, достеменну обізнаність такої уповноваженої особи про необхідність виконання такої вимоги у строк до 23 жовтня 2019 року та її невиконання у встановлені строки. З огляду на це, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивача безпідставно притягнуто до відповідальності, що передбачена частиною другою статті 265 КЗпП України.
33. Водночас скаржник вважає такі висновки суду апеляційної інстанції помилковими, з огляду на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень пункту 14 Порядку № 823.
34. Надаючи оцінку висновкам суду апеляційної інстанції та доводам касаційної скарги щодо їх заперечення, колегія суддів зазначає таке.
35. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
36. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
38. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
39. У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
40. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.
41. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
42. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
43. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
44. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
45. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
46. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року №1985-IV (далі - Конвенція №81) та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", визначав чинний на момент виникнення спірних правовідносин Порядок №823.
47. Відповідно до пункту 2 Порядку №823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
48. Згідно із пунктом 5 Порядку № 823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є:
1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
4) рішення суду;
5) повідомлення посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;
6) інформація:
ДПС та її територіальних органів про:
- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;
- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;
- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб`єкта господарювання;
Пенсійного фонду України та його територіальних органів про:
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу;
- роботодавців, в яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилася на 20 і більше відсотків;
- фізичних осіб, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року;
- роботодавців, в яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працюють на умовах цивільно-правових договорів;