ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №260/1814/21
адміністративне провадження № К/990/10781/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/1814/21
за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - ОСОБА_1, про визнання дій незаконними та скасування пункту рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року (суд у складі головуючого судді - Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Заверухи О.Б., суддів: Курильця А.Р., Мікули О.І.,)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі -позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати п. 1.34 рішення 4 сесії 8 скликання від 30 березня 2021 року за № 141.
2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що оскаржуваним рішенням було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0927 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з подальшою передачею її у власність. За результатами співставлення графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних зображень матеріалів бажаного місця розташування земельних ділянок встановлено, що відведення земельної ділянки відбулось за рахунок території, на якій згідно генерального плану міста Ужгород, будівництво нового індивідуального житлового будинку не передбачено. Вказана територія згідно функціонального призначення відноситься частково до існуючої зони зелених насаджень загального користування. Тому, на думку прокурора, рішення Ужгородської міської ради № 141 від 30 березня 2021 року прийнято всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України та підлягає скасуванню.
У позові прокурор також вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного контролю у сфері дотримання земельного законодавства.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року, позовну заяву залишено без розгляду.
4. Судові рішення обгрунтовані тим, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду). У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, та зачіпають інтереси держави, він може звернутися до відповідного територіального органу Держгеокадастру для вжиття відповідних заходів, в тому числі, і звернення до суду з позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, керівник Львівської обласної прокуратури 27 квітня 2022 року звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що матеріали даної справи містять дві протилежні та взаємовиключні позиції одного суду в одній справі та відповідно процесуальні рішення щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Зокрема, судом першої інстанції прийнято ухвалу про відмову у задоволенні заяви про залишення позову без розгляду від 03 вересня 2021 року та оскаржувану ухвалу від 05 листопада 2021 року.
Касатор вважає, що суд першої інстанції після відкриття провадження у справі за позовною заявою керівника Ужгородської окружної прокуратури не мав правових підстав залишати дану позовну заяву без розгляду за приписами пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.
Заявник наголошує, що Ужгородська міська рада не може здійснити захист порушених інтересів держави стосовно незаконної передачі третій особі земельної ділянки для будівництва, оскільки сама являється порушником.
Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, а також висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20, щодо правового статусу прокурора та застосування прокурором представницьких повноважень в суді у зв`язку із відсутністю на це повноважень у державних органів.
Позивач зазначив, що Держгеокадастр не надано повноважень на звернення до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель.
В даному випадку саме прокурор є належним суб`єктом звернення до суду з даним позовом.
Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 травня 2022 року визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г. (головуючий суддя), Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
6. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
09 червня 2022 року до Верховного Суду надійшли пояснення по справі, в яких Львівська обласна прокуратура просить врахувати при розгляді даної справи висновок КАС ВС викладений у постанові від 1 червня 2022 року по справі № 260/1815/21 з питань участі прокурора у спірних правовідносинах в якості самостійного позивача.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
Верховний Суд ухвалою від 18 жовтня 2023 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 19 жотня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на IV сесії VIII скликання Ужгородською міською радою прийнято рішення від 30.03.2021 № 141 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок".
Пунктом 1.34 вказаного рішення вирішено надати гр. ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0927 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по вулиці Івана Ольбрахта .
Керівник Ужгородської окружної прокуратури вважає це рішення в частині пункту 1.34 незаконним, у зв`язку з чим звернувся з позовом до суду.
ІІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
8. Згідно статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Законом України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тому, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у поставнові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі №260/1692/21.
9. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Згідно частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.
Тому, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
10. У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням Ужгородською МР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку технічної документації для виділення земельної ділянки під індивідуальне будівництво за рахунок земель, на яких згідно з Генеральним планом м. Ужгорода таке будівництво не передбачене, а вказана територія згідно із функціональним призначенням відноситься частково до існуючої зони зелених насаджень загального користування.
Отже прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади м. Ужгорода у зв`язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням "інтересів держави", з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.