ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №640/414/22
адміністративне провадження № К/990/37242/22, К/990/2065/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" та Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.08.2022 (суддя Бояринцева М.А) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022 (колегія суддів: Беспалов О. О., Грибан І.О., Парінов А.Б.) у справі №640/414/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ФЕРРОМЕТ1" до Державної служби геології та надр України, третя особа - Приватне акціонерне товариство "Кривий Ріг Цемент" про визнання протиправними дій, скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1.Товариство з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" (далі - третя особа), в якому просило суд:
- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо прийняття Наказу Державної служби геології та надр України №916 від 29.11.2021 "Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами" за результатами розгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018) про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Державної служби геології та надр України №916 від 29.11.2021 "Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами";
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про надання Товариству з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області, на підставі заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018) про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачем вчинено всі, передбачені Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, дії з метою отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, що підтверджується, у тому числі, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду у справі №280/4380/19. Водночас ТОВ "ФерроМет1" вказує, що спірний наказ прийнятий без належного на те обґрунтування, без відповідних правових підстав і всупереч висновкам, викладеним у вказаній постанові суду. Разом з цим, позивач наполягає, що під час розгляду поданої ним заяви від 12.07.2018 відповідач мав керуватися положеннями законодавства, яке діяло станом на час подання, а не розгляду останньої. Окрім цього ТОВ "ФерроМет1" зазначає, що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі висновку (рекомендацій) (протоколу) Робочої групи з питань надрокористування, яка, у свою чергу, станом на час подання позивачем відповідної заяви створена не була. На переконання позивача, в межах спірних правовідносин наявні правові підстави для застосування принципу "мовчазної згоди" шляхом зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл (видати наказ).
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.08.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022, позов задоволено.
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач та третя особа подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
6. Ухвалою Верховного Суду від 02.02.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
7. Від позивача надійшли відзиви на касаційні скарги, в яких проти задоволення касаційних скарг заперечує, просить залишити їх без змін.
8. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що 12.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "ФерроМет1" подало до Державної служби геології та надр України заяву із відповідними документами на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області (супровідний лист вих. №11/027/18-2 від 11.07.2018 (вх. №14253/02/12-18 від 12.07.2018)).
До заяви додані документи у відповідності до пункту 2 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (додаток 1 по Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011):
- пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр;
- каталог географічних координат кутових точок ділянки надр;
- оглядова карта ділянки;
- ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та графічними координатами її кутових точок;
- план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів;
- повідомлення про планову діяльність підприємства, яка підлягає оцінці впливу на довкілля;
- програма введення в експлуатацію ділянки Центральна;
- згодом подані звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля.
10. На виконання вимог абзацу 31 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011, Державною службою геології і надр України 18.07.2018 та 19.07.2018 направлені запити до Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Державної служби фінансового моніторингу України, Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України стосовно наявності боргу із сплати податків та інших платежів, здійснення фінансування тероризму, тощо.
11. На вказані листи Держгеонадра отримала відповіді, проте рішення про надання спеціального дозволу без проведення аукціону відповідно до пункту 9 Порядку №615 (в редакції, чинній станом на момент подання такої заяви 12.07.2018) не прийняла.
12. Листом №18701/01/12-19 від 09.09.2019 Державна служба геології і надр України повернула заяву з доданими документами, зазначивши, що в заяві відсутні номер телефону, адреса електронної пошти, вихідна дата, номер; у повідомленні про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, не вказаний реєстраційний номер; у пояснювальній записці та протоколі Державної комісії України по запасах корисних копалин вказана різна потужність підприємства; згідно пункту 4 протоколу засідання робочої групи Державної служби геології і надр України №121 від 22.03.2019 зупинений пункт протоколу засідання робочої групи Державної служби геології і надр України №70 від 01.12.2017 щодо схвалення протоколу Державної комісії України по запасах корисних копалин №3964 від 13.06.2017.
13. Позивачем оскаржено це повернення до суду.
Так, постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 у справі № 280/4380/19 (з урахуванням ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 08.12.2021 про виправлення описки):
- визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології і надр України щодо нерозгляду заяви ТОВ "ФерроМет1" від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та неприйняття рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011;
- зобов`язано Державну службу геології і надр України розглянути заяву ТОВ "ФерроМет1" від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та прийняти рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011.
14. 29.11.2021 Держгеонадра на виконання рішення суду та з врахуванням рекомендацій Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 25.11.2021 №28 - РГ/2021) видала Наказ №916 від 29.11.2021 "Про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами".
При ухваленні наказу Дежгеонадра керувалось Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, п. 8, 19 Порядку № 615 та висновком Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 803/1541/16 від 31.03.2021.
15. Вважаючи вказаний наказ протиправним та таким, що прийнятий відповідачем з порушенням норм законодавства, товариство звернулось до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд послався на принцип правової визначеності. Суди вказали, що станом на час подання позивачем заяви, реалізація права на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону не пов`язувалась із необхідністю здійснення заявником геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку.
Зазначили, що постанова №124 від 19.02.2020 набрала чинності 25.02.2020 та офіційно опублікована 25.02.2020 в Урядовому кур`єрі. Звідси слідує, що Постанова №124 від 19.02.2020 не була проголошена наперед, у зв`язку із чим не може вважатися такою, що відповідає критерію передбачуваності. Остання фактично змінила підставу, із виконанням якої пов`язується реалізація права заявника на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, однак не передбачила жодних перехідних періодів, у тому числі порядку розгляду тих заяв, які були подані заявниками на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №333, у тому числі тих щодо яких наявний судовий спір. Вказане призводить до автоматичного позбавлення заявників, які подали заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону до 25.02.2020, права на отримання відповідного дозволу без оцінки поданих ними документів на підставі Порядку №615 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №333.
Суди також зазначили, що у цій справі спірні правовідносини розпочалися із поданням позивачем заяви до відповідача 12.07.2018 та повинні були завершитись прийняттям рішення про задоволення такої заяви і наданням спеціального дозволу або про відмову в його наданні, тому спірні правовідносини мають усі ознаки триваючих, адже має місце розрив у часі між зверненням позивача та прийняттям рішення відповідачем як суб`єктом владних повноважень.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Касаційна скарга ТОВ "Кривий Ріг Цемент" обґрунтована тим, що питання застосування редакції Порядку надання спеціальних дозволів неодноразово розглядалось Верховним Судом і протягом останніх двох років з цього питання була сформована єдина правозастосовча практика, а саме: рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).
Більше того, така правозастосовча практика є єдино правильною, оскільки як вказує Верховний Суд у постанові від 16.11.2021 у справі №360/1406/20 "тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації".
Однак, у оскаржуваних судових рішеннях суди безпідставно та необгрунтовано вирішили відступити від висновків, які викладені у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16.
18. Також вказує, що предмет спору у справі, що розглядається є аналогічним справі № 280/4380/19, в якій позовна вимога ТОВ "Ферромет1" стосується надання Спеціального дозволу на підставі однієї і тієї ж заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами ділянки Центральної Мар`янського родовища (вих. №11/027/18-2 від 12.07.2018).
19. Вважає зобов`язання Держгеонадра видати відповідний дозвіл втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
20. Крім того ТОВ "Кривий Ріг Цемент" вказує, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 16.11.2021 у справі №360/1406/20, від 01.12.2022 у справі №640/7578/20.
21. Касаційна скарга Держгеонадра обгрунтована тим, що оскаржуване рішення відповідача прийняте на виконання судового рішення в адміністративній справі № 280/4380/19 та підлягає перевірці у порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України.
22. Вказує, що постановою Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16 акцентовано увагу на тому, що у Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(І)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).
Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
Вважає, що рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).
Зазначає, що Державною службою було розглянуто заяву ТОВ "Ферромет 1" від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та прийнято рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011 та видано відповідно єдиний правильний наказ від 29.11.2021 р. № 916.
Вказує, що якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, тому його рішення та дії в цих випадках є правомірними.
23. Зазначає, що в подальшому підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 викладено у новій редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124, згідно із якою однією з підстав для надання дозволу на видобування корисних копалин без проведення аукціону є попереднє геологічне вивчення ділянки надр, підрахунок запасів корисних копалин та подача документів на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.
Оскільки ТОВ "Ферромет1" на підставі спеціального дозволу на користування надрами не здійснювало за власні кошти геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, Держгеонадра не мало законних підстав для прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
24. Зазначає, що резолютивна частина постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021 у справі № 280/4380/19 не містить жодних зобов`язань щодо розгляду та прийняття рішення у редакції Постанови № 615 на час звернення ТОВ "ФерроМет1" з відповідною заявою.
25. Також вважає, що суд першої інстанції зобов`язуючи надати спеціальний дозвіл на користування надрами, втрутився в дискреційні повноваження Держгеонадр,
26. Касаційна скарга Держгеонадра обгрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 22.08.2019 у справі №522/10140/17, від 21.11.2019 у справі №802/1933/18-а, від 08.10.2021 у справі №240/19318/20, від 21.12.2021 у справі №826/6873/16, від 12.08.2020 у справі №826/9181/16, від 15.01.2020 у справі №826/14372/16, від 25.10.2018 у справі №826/6424/16.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27 Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
28. Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
29. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
30. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;
- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
32. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
33. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
34. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
35. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615).
36. Згідно з пунктом 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
37. У вказаній справі слід визначити, яка редакція Порядку № 615 повинна застосовуватись до спірних правовідносин: чинна на час подання заяви з доданими документами, чи чинна на час ухвалення оскаржуваного наказу.
38. Станом на 12.07.2018 (дата подання заяви позивачем) підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 мав такий зміст: "Без проведення аукціону дозвіл надається у разі: 1) видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу".
39. Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній на момент звернення позивача до відповідача із заявою про надання дозволу на користування надрами) передбачає три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.