ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 620/7714/22
провадження № К/990/22478/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Управління комунального майна Чернігівської обласної ради до Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради, Державного реєстратора відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради Голована Олексія Григоровича, третя особа - Комунальне підприємство "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради в особі голови ліквідаційної комісії, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Управління комунального майна Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Житняк Л.О. від 03.01.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Карпушової О.В., Епель О.В., Кузьменка В.В. від 23.05.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Суди попередніх інстанцій вважали, що повноваження обласної ради на території, на якій введено воєнний стан та утворено обласну військову адміністрацію, припиняються у зв`язку з цими обставинами і переходять до зазначених адміністрацій.
У зв`язку з тим, що у спірних правовідносинах рішення районної ради щодо ліквідації юридичної особи - комунального підприємства було прийнято вже після введення в Україні воєнного стану та на території, на якій утворено обласну військову адміністрацію, суди констатували, що таке рішення не можна вважати рішенням засновника про припинення юридичної особи, яке у розумінні пункту першого частини десятої "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" може бути підставою для проведення відповідних реєстраційних дій.
Верховний Суд вважає, що законодавство, яким урегульовані спірні у цій справі правовідносини, не передбачає автоматичного припинення повноважень районних рад з огляду лише на введення в Україні воєнного стану та утворення відповідно до закону військових адміністрацій.
Закон передбачає можливість лише тимчасового виконання військовими адміністраціями повноважень обласних рад, а випадки, за яких повноваження відповідної обласної та/або районної ради переходять до військових адміністрацій, чітко визначені нормами Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Саме лише введення в Україні воєнного стану та утворення військових адміністрацій до таких наслідків не призводять і не є самостійними та достатніми підставами для цього.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2022 року Управління комунального майна Чернігівської обласної ради (далі також позивач) звернулося з позовом до Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради, Державного реєстратора відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради Голована Олексія Григоровича (далі також відповідачі), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення від 22.09.2022 про відмову у державній реєстрації в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, прийняте державним реєстратором відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради Голована Олексія Григоровича;
- зобов`язати державного реєстратора відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради Голована Олексія Григоровича здійснити державну реєстрацію в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо юридичної особи - Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради, відповідно до поданих 21.09.2022 документів.
2. В обґрунтуванні підстав позову наводились аргументи про те, що відповідачі дійшли помилкового висновку щодо невідповідності поданих для державної реєстрації юридичної особи документів вимогам Конституції та законів України, зокрема, частині першій статті 105 Цивільного кодексу України.
3. Позивач вважав, що у спірних правовідносинах у відповідачів не виникло передбачених Законом України від 15.05.2003 №755-IV "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" правових підстав для відмови у проведенні державної реєстрації юридичної особи. У зв`язку з чим наполягав на протиправності рішення, прийнятого суб`єктом державної реєстрації.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.01.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2023, у задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що згідно з правовим режимом воєнного стану, визначеним Законом України від 12.05.2015 №389-VIII "Про правовий режим воєнного стану", реалізовані позивачем у спірних відносинах повноваження на час дії воєнного стану здійснює Чернігівська обласна військова адміністрація, яка підпорядковується начальнику.
6. Крім цього суди відзначали, що на час дії воєнного стану та упродовж установленого законом строку управління об`єктами спільної власності територіальних громад району та\або області здійснює начальник військової адміністрації.
7. З цих підстав суди попередніх інстанцій констатували законність оскаржуваного рішення про відмову у проведенні державної реєстрації припинення юридичної особи, оскільки рішення Чернігівської обласної ради, яким припинено юридичну особу (комунальне підприємство), за фактичних обставин справи та наявного правового регулювання спірних відносин не є документом, який відповідно до пункту 1 частини десятої статті 17 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" може бути підставою для державної реєстрації.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.08.2017 рішенням Чернігівської обласної ради "Про створення комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради" №14-10/VII на базі відокремленої частини майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області створено Комунальне підприємство "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради, яке було передано у сферу управління Управління комунального майна Чернігівської обласної ради та доручено останньому розробити та затвердити статут цього підприємства, здійснити заходи щодо державної реєстрації підприємства.
10. 16.09.2022 на одинадцятій сесії Чернігівської обласної ради восьмого скликання прийнято рішення №10-11/VIII "Про припинення юридичної особи комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради шляхом ліквідації".
11. Вищевказаним рішенням передбачено, зокрема:
Припинити юридичну особу - Комунальне підприємство "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради (код ЄДРНОУ 41569183) шляхом ліквідації;
Виконання функцій комісії з припинення юридичної особи Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради доручити управлінню комунального майна обласної ради. Управлінню комунального майна обласної ради: Повідомити державного реєстратора про припинення юридичної особи у порядку, передбаченому законодавством України. Забезпечити офіційне оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи на власному веб-сайті та сайті обласної ради. Протягом трьох місяців з дати публікації повідомлення про припинення юридичної особи здійснити інші дії, пов`язані з ліквідацією Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради. Подати на затвердження ліквідаційний баланс комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради, тощо.
12. На виконання рішення Чернігівської обласної ради від 16.09.2022 №10-11/VIII "Про припинення юридичної особи - комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради шляхом ліквідації", 20.09.2022 начальником управління комунального майна обласної ради видано наказ №105 "Про здійснення заходів з ліквідації комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради".
13. Цим наказом створено комісію з ліквідації юридичної особи Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради (код ЄДРПОУ 41569183) згідно з додатком; комісії з ліквідації юридичної особи доручено, зокрема, повідомити державного реєстратора про ліквідацію юридичної особи у порядку, передбаченому законодавством.
14. 21.09.2022 головним спеціалістом з питань статистики та фінансового аналізу аналітичного відділу Управління комунального майна Чернігівської обласної ради Попович Віталієм Юрійовичем, який є головою ліквідаційної комісії згідно з наказом позивача від 20.09.2022 №105, для проведення державної реєстрації "Внесення рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її ліквідації" до Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради було подано відповідну заяву.
15. До заяви було додано рішення Чернігівської обласної ради від16.09.2022 №10-11/VIII "Про припинення юридичної особи комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради шляхом ліквідації" та наказ управління комунального майна Чернігівської обласної ради від 20.09.2022 №105 "Про здійснення заходів з ліквідації комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради".
16. 22.09.2022 отримано рішення про відмову у державній реєстрації в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
17. Державний реєстратор Голован О.Г., розглянув документи, подані для проведення реєстраційної дії "Внесення рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її ліквідації", що були прийняті 21.09.2022, стосовно Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради (код ЄДРНОУ 41569183) та встановив, що документи суперечать вимогам Конституції та законів України, а саме - за змістом пункту 1 статті 65 Господарського кодексу України: "Управління підприємством здійснюється відповідно до його установчих документів". Згідно до діючої редакції статуту даного КП в редакції 2019 р. (розділ 9) ліквідація здійснюється засновником. Рішення Чернігівської обласної ради про припинення прийнято 16.09.2022, подано 21.09.2022 - порушено норми пункту 1 статті 105 Цивільного кодексу України. Недотримано пункт 9.2. статуту КП в частині утворення ліквідаційної комісії - порушено пункт 1 статті 65; пункт 2 статті 57 Господарського кодексу України".
18. Таке рішення державного реєстратора позивач оскаржив у судовому порядку.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. В обґрунтуванні доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої та підпункти "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
20. Вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для скаржника.
21. Також скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування в подібних правовідносинах пункту 3 частини третьої статті 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", де йдеться про наявність безпосередніх передумов для тимчасового нездійснення районними та обласними радами своїх повноважень і взаємообумовленого здійснення цих повноважень відповідними районними, обласними військовими адміністраціями.
22. На думку скаржника, районні та обласні ради на територіях, які не є окупованими, продовжують здійснювати свої повноваження в умовах воєнного стану у випадку утворення відповідних районних та обласних військових адміністрацій.
23. Вищенаведені підстави касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник обґрунтовує посиланням на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що відповідна обласна рада автоматично припиняє повноваження, виходячи з факту утворення обласної військової адміністрації та введення військового стану.
24. На переконання скаржника такий висновок щодо застосування норм права не ґрунтується на законі та не відповідає правовому регулюванню спірних правовідносин.
25. У контексті вищезгаданих доводів позивач акцентує увагу на приписах частини другої статті 9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", за змістом яких в умовах воєнного стану, зокрема, органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
26. Висловлює думку про те, що факт прийняття вищезазначеного Закону чи лише утворення військової адміністрації не є підставою для автоматичного припинення повноваження органів місцевого самоврядування, а наділення військової адміністрації відповідними повноваженнями органів місцевого самоврядування, на його переконання, можливе лише тоді, коли за умов воєнного стану ці органи не можуть реалізовувати свої повноваження, у тому числі, у випадку тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області, або у випадку прийняття Верховною Радою України відповідного рішення за поданням Президента України, що як вважає позивач імперативно визначено частиною третьою статті 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
27. Окрім вищенаведених доводів касаційної скарги у ній наводяться аргументи про те, що у спірних правовідносинах була утворена саме обласна військова (на виконання Указу Президента України "Про утворення військових адміністрацій), а не військово - цивільна адміністрація.
28. У зв`язку з цим позивач переконаний у необґрунтованості висновків судів попередніх інстанцій про те, що на спірні правовідносини поширюється дія Закону України "Про військово - цивільні адміністрації" і що повноваження обласних рад можуть бут припинені у випадках, передбачених цим Законом.
29. У відзиві на касаційну скаргу державний реєстратор наголошує на тому, що обов`язок проведення реєстраційної дії виникає у суб`єкта державної реєстрації лише за відсутності підстав для відмови у вчиненні такої дії.
30. Наголошує, що під час судового розгляду цієї справи не встановлено порушення прав позивача внаслідок прийняття оспорюваного ним рішення, оскільки він не був заявником при поданні пакету документів для державної реєстрації.
31. Відповідач вважає, що позивач помилково розуміє норми законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, керується суб`єктивним та законодавчо необґрунтованим баченням процедур у сфері надання адміністративних послуг. Вказує, що судовими рішеннями, які оскаржуються в касаційному порядку, питання про права, інтереси та/або обов`язки Управління комунального майна Чернігівської обласної ради не вирішувалося.
32. Заперечуючи проти доводів та вимог касаційної скарги, відповідач у відзиві на неї також вказує, що скаржник приховав відомості стосовно наявності іншого рішення Чернігівської обласної ради від 06.06.2023 №15-14/VІІІ "Про припинення юридичної особи - Комунального підприємства "Надра Чернігівщини" Чернігівської обласної ради шляхом ліквідації", відповідно до пункту 3 якого припинено чинність документів, за результатом розгляду яких відповідачами прийнято спірне рішення, а також не повідомив про факт внесення 09.06.2023 запису до Реєстру щодо припинення вказаної юридичної особи в результаті її ліквідації.
33. З огляду на вищенаведені аргументи у відзиві на касаційну скаргу заявляються вимоги про закриття касаційного провадження у справі.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
34. Конституція України:
Частина друга статті 19.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пункт 19 частини першої статті 92.
Виключно законами України визначаються: правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації.
Частини перша, третя, четверта статті 140.
Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Частина друга статті 142.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Частина перша статті 143.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
35. Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
Пункт 30 частини першої статті 26.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Пункт 20 частини першої статті 43.
Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".
Частини третя, четверта статті 60.
Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
36. Закон України від 12.05.2015 №389-VIII "Про правовий режим воєнного стану".
Частини перша, друга, абзац перший частини третьої, частини четверта, восьма, дев`ята статті 4.
На територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.
Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.
У районі, області військові адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" строки або припинення їх повноважень згідно із законом, або для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.
Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.
У зв`язку з утворенням військових адміністрацій населених пунктів повноваження військово-цивільних адміністрацій цих населених пунктів припиняються з дня початку здійснення відповідною військовою адміністрацією своїх повноважень.
У разі утворення районних, обласних військових адміністрацій у день набрання чинності актом Президента України про їх утворення припиняються повноваження відповідних районних, обласних військово-цивільних адміністрацій.
Частина перша статті 9 "Здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану".
Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
Частини третя, четверта статті 10 "Неприпустимість припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану".
У разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення:
1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;