ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 120/1475/21-а
адміністративне провадження № К/990/15260/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №120/1475/21-а
за позовом Заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації, Вінницької обласної ради, Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблагроліс"
до Вінницької районної ради Вінницької області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Вороновицька селищна рада Вінницької області
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 (головуючий суддя Жданкіна Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 (колегія у складі: головуючого судді Сушка О.О., суддів: Мацького Є.М., Залімського І. Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2021 року Заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації, Вінницької обласної ради, Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблагроліс" звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Вінницької районної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Вороновицька селищна рада Вінницької області, в якому позивач просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області".
2. Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області", оскільки прийняття Вінницькою районною радою оскаржуваного рішення відбулось за відсутності згоди розпорядника зазначеними землями про їх передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця. Крім того, на переконання прокурора, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем було протиправно залишено поза увагою той факт, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця не містить переліку земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність Вороновицької селищної ради та переліку земельних ділянок, що вводяться в межі населеного пункту. Додані до Проектної документації таблиці, на думку прокурора, не є тим переліком земельних ділянок, необхідність зазначення яких передбачена положеннями частини 13 статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV), статті 79-1 Земельного кодексу України, оскільки лише частково містить кадастрові номери та не містять кадастрові номери земельних ділянок державної форми власності та інформації про їх місцезнаходження. Також, прокурор вказує, що оскаржуваним рішенням введено в межі населеного пункту 3 земельні ділянки лісогосподарського призначення без погодження Вінницького обласного управління лісового та мисливського господарства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021, яке залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідачем не враховано відсутність всіх необхідних документів у проекті землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області, зокрема, за відсутності належних доказів на усунення визначених експертним висновком недоліків проектної документації, згоду Вінницької обласної державної адміністрації, як розпорядника землями лісового фонду, на передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця земельних ділянок лісового фонду. Відтак, суди дійшли висновку, що оскаржуване рішення прийнято передчасно, за відсутності всіх необхідних документів, а тому відсутні підстави вважати його законним і обґрунтованим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 13.06.2022 засобами поштового зв`язку, Вороновицька селищна рада Вінницької області направила до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що твердження позивача щодо відсутності документального підтвердження усунення зауважень, що містилися у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 07.10.2020 за №1230, не відповідають дійсності. Також з посиланням на висновок, викладений у листі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №22-28-0.214-11977/2-21 від 27.09.2021 щодо окремих питань застосування Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ вказує, що не всі землі лісогосподарського призначення залишились у державної власності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 20.06.2022 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.
9. Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2022 касаційну скаргу Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 залишено без руху. Надано скаржнику строк, протягом якого йому було необхідно усунути недоліки касаційної скарги шляхом зазначення підстави (підстав), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 КАС України підстави (підстав) з відповідними обґрунтуваннями та надання відповідних доказів для поновлення строку на касаційне оскарження судових рішень.
10. Скаржником усунуто недоліки касаційної скарги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 поновлено Вороновицькій селищній раді Вінницької області строк на касаційне оскарження рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 у справі № 120/1475/21-а. Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 у справі №120/1475/21-а.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 17.10.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням 55 сесії 08 скликання Вороновицької селищної ради від 30.07.2020 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно територіального утворення смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області" - п. 1 вирішено погодити проект землеустрою (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області на площу 1264,1000 га та п. 2 вирішено подати зазначений проект землеустрою на затвердження Вінницькій районній раді.
14. Надалі, на 71 сесії Вінницькою районною радою 7 скликання прийнято рішення №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області", пунктом 1 якого вирішено затвердити проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області. Пунктом 2 рішення встановлено загальну площу населеного пункту смт. Вороновиця на території Вороновицької селищної ради 1264,1000 га.
15. Зазначеними рішеннями збільшено площу населеного пункту смт. Вороновиця на понад 250 га та включено в межі 95,3912 га земель лісогосподарського призначення, які підлягали передачі ВОКСЛП "Віноблагроліс".
16. Не погоджуючись із рішенням Вінницької районної ради від 29.10.2020 за №199 прокурор, діючи в інтересах держави в особі позивачів, звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
20. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
21. Згідно зі статтею 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті; землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
22. Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
23. Так положеннями вказаної статті ЗК України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.
24. Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону № 858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:
а) пояснювальну записку;
б) завдання на виконання робіт;
в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;
г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту);
ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад;
д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці;
е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;
є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць;
ж) матеріали погодження проекту;
з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
25. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону № 858-IV).
26. При цьому, за правилами частин сьомої та восьмої статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
27. З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних розподіляються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.
28. Виключенням з цього правила є випадок, коли відбувається розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району. В цьому випадку проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
29. Таким чином, необхідно встановити за рахунок яких територій адміністративно-територіальних одиниць передбачається розширення території смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області, оскільки саме з цією обставиною, законодавець пов`язує визначення у державного органу чи органу місцевого самоврядування повноважень (компетенції) прийняття рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць, яке в силу приписів частини десятої статті 46 Закону № 858-IV є одночасно й рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
30. Зазначене відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 22.09.2020 у справі № 372/2954/15-а.
31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 1 рішення 15 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради №217 від 06.07.2000, у зв`язку з реформуванням колективних сільськогосподарських підприємств області на засадах приватної власності на землю і майно та створенням різних типів господарських структур, керуючись п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 4 ст. 19, ч. 3 ст. 27 Земельного кодексу, статтями 9, 13 Лісового кодексу України припинено право постійного користування землями лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств.
32. Рішенням 16 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради від 15.09.2000 №252 "Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств Вінницькому обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним структурам" (п. 1) вирішено на виконання рішення 15 сесії Вінницької обласної ради 3 скликання від 06.07.2000 "Про передачу земельних ділянок лісового фонду" передати землі колишніх сільськогосподарських підприємств за межами населених пунктів обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним комунальним спеціалізованим лісогосподарським структурам в обсягах, що рахуються в земельно-обліковій документації, згідно з додатком.
33. Пунктом 2 вказаного Рішення сільським, селищним, міським, районним радам, обласному управлінню земельних ресурсів Держкомзему України, головному управлінню сільського господарства і продовольства облдержадміністрації, обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" здійснити до 15.10.2000 документальну передачу-приймання в натурі (на місцевості) земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств у відповідних обсягах.
34. 28.08.2000 Вінницькою обласною радою прийнято розпорядження №74 "Про створення Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблкомунліс", затверджене рішенням 16 сесії 3 скликання обласної ради від 15.09.2000 №245.
35. Рішенням 23 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради від 12.10.2001 №463 Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблкомунліс" перейменоване в Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблагроліс" (далі - ВОКСЛП "Віноблагроліс").
36. 20.10.2000 рішенням 12 сесії 3 скликання Вінницької районної ради Вінницької області "Про передачу земельних ділянок лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств району Вінницькому обласному та Вінницькому районному комунальним спеціалізованим лісогосподарським підприємствам "Віноблкомунліс" та "Вінрайкомунліс", п.1 вирішено - вважати за доцільне припинити право постійного користування землями лісового фонду колишніх сільськогосподарських підприємств району загальною площею 3768 га, що значаться в земельно-обліковій документації в розрізі господарств району згідно з додатком і передати їх у постійне користування створюваному районному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Вінрайкомунліс", співзасновником якого є Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблкомунліс".
37. Згідно з пунктом 3 вказаного рішення - на виконання рішення 16 сесії Вінницької обласної ради 3 скликання від 15.09.2000 "Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств Вінницькому обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним структурам", сільським та селищним радам, районному відділу земельних ресурсів Держкомзему України, районному управлінню сільського господарства і продовольства райдержадміністрації та створюваному районному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Вінрайкомунліс" здійснити до 25.11.2000 документальну передачу-приймання в натурі (на місцевості) земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств у визначеному обсязі.