ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 420/7479/20
адміністративне провадження № К/9901/43163/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року (суддя Єфіменко К.С.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року (колегія у складі суддів Кравця О.О., Зуєвої Л.Є., Коваля М.П.)
у справі № 420/7479/20
за позовом Заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури
до Овідіопольської селищної ради,
третя особа: ОСОБА_1,
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.08.2020 Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Овідіопольської селищної ради Одеської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 20.01.2020 № 731-V "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглiйської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ".
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 19.08.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2021, задовольнив позов.
3. 24.11.2021 ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2021 відкрито касаційне провадження.
5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
6. Скаржник просила розглядати справу без її участі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.01.2020 ОСОБА_1 звернулася до Калаглійської сільської ради з заявою, в якій просила надати дозвіл для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .
8. Рішенням Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №731-V від 20.01.2020 вирішено надати гр. ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .
9. Вказане рішення підписано т.в.о. Калаглійської сільської ради В.В. Чумак.
10. З наданої до суду копії листа Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04.05.2020 встановлено, що згідно з генеральним планом с.Калаглія земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель, передбачених для житлової забудови, на яких може здійснюватись нове житлове будівництво або реконструкція існуючих житлових будинків.
11. Вважаючи рішення Калаглійської сільської ради № 731-V від 20.01.2020 протиправним, заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області погоджено генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_2, знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель передбачених для житлової забудови.
Вказані обставини мали б слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки спірна земельна ділянка не відповідає містобудівній документації.
Проект оскаржуваного рішення у встановленому порядку не оприлюднювався, що вказує на порушення ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
За таких обставин, на думку позивача, рішення Калаглійської сільської ради №731-V від 20.01.2020 суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню.
13. Відповідач зазначив, що не має документів, що свідчать про зміну категорії земель з житлової та громадської забудови на категорію земель - сільськогосподарського призначення. Відповідно до існуючого генерального плану АДРЕСА_1 перебуває в категорії земель житлової та громадської забудови. Крім того, у провадженні СВ Овідіопольського ВП ГУНП в Одеській області перебуває кримінальне провадження № 12020160380000257 від 14.02.2020 за ч.1 ст.366 КК України. Зважаючи на вищевикладене, Калаглійська сільська рада Овідіопольського району Одеської області просила суд першої інстанції задовольнити позов заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в місці розташування житлових будинків, тобто відноситься до земель, передбачених для житлової забудови. Отже, існує невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В порушення регламенту депутатам не було доведено до відома про розгляд 20.01.2020 питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 . Порушення процедури є підставою для скасування рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі третя особа не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
16. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18, від 21.05.2020 у справі №809/201/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, у постановах Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі № 21-358а13, від 07.06.2016 у справі № 820/3507/15.
Оскаржуване рішення Калаглійської сільської ради від 20.01.2020 № 731-V вичерпало дію фактом виконання. Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури не може вважатися суб`єктом звернення до суду у цій справі. Депутати сільської ради на законних підставах здійснили своє волевиявлення шляхом відкритого голосування при розгляді питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Сесія відбувалась на початку календарного року (20.01.2020), та на порядок денний було винесено ряд невідкладних питань (зокрема: затвердження ставок земельного податку; внесення змін і доповнень до місцевого бюджету на 2020 рік; затвердження регуляторного акту "Про порядок оформлення короткострокової оренди земельних ділянок із земель, що належать до комунальної власності") з метою не допущення виникнення втрат місцевого бюджету, недоотримання податків та зборів, а в результаті і можливого зниження соціально-економічного рівня розвитку громади с. Калаглія, т.в.о. Калаглійського сільського голови Чумак В.В. було, як винятковий випадок, скликано сесію за 3 дні до її проведення, а саме 16.01.2020.
Тобто сесія була скликана, як винятковий випадок, у повній відповідності з вимогами регламенту Калаглійської сільської ради, що затверджений рішенням Калаглійської сільської ради № 4-V від 03.11.2015.
Депутати сільської ради (які всі є місцевими жителями села Калаглія) під час розгляду заяви Скаржника на сесії, усвідомлюючи, про яку земельну ділянку йшла мова, на законних підставах здійснили своє волевиявлення шляхом відкритого голосування при розгляді даного питання та підтримали вищевказане рішення.
Відведена земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована в межах населеного пункту та відноситься до земель сільськогосподарського призначення.
Крім того, судами першої та апеляційної інстанції не було враховано, що на час подання позову, вже було розроблено та погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства.
17. 20.01.2022 надійшов відзив від позивача, в якому останній покликався на правильність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на те, що рішення Калаглійської сільської ради від 20.01.2020 №731-V є протиправним, оскільки прийнято поза межами повноважень та у спосіб, що не передбачено законодавством. Норми Регламенту Калаглійської сільської ради чітко регламентують правовий порядок роботи ради та прямо вказують на допущені порушення.
Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби громади с. Калаглія щодо дотримання законодавства при вирішенні суспільно значимого питання законності надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
(а) щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави
19. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.
21. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22. У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
23. Міжнародні акти підкреслюють винятковість "прокурорського представництва". Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.
24. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
Вимога "виключності" випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
25. Частина 1 цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
26. Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
27. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
28. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
29. Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
30. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
31. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
"Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
32. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
33. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (ст.ст. 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
34. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає висновку, викладеному у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
35. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
36. Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: