ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 160/2294/20
адміністративне провадження № К/9901/40314/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.07.2020 (суддя Букіна Л.Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (колегія суддів: Божко Л.А., Дурасова Ю.В., Лукманова О.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної ради Дніпропетровської області, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство "Нібулон", депутат Дніпропетровської обласної ради VII скликання Коротюк Костянтин Геннадійович, про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Дніпропетровської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 16.08.2019 № 479/VII "Про внесення змін до рішення Дніпропетровської обласної ради від 26.06.2001 за № 376-16/ХХІІІ "Про затвердження зон санітарної охорони Карачунівського і Південного водосховища та каналу "Дніпро-Кривий Ріг".
2. В обґрунтування позову зазначено, що спірне рішення суттєво звужує гарантії дотримання екологічних прав громадян, змінює правовий режим відповідних територій та фактично дозволяє суб`єктам господарювання вести господарську діяльність, пов`язану із забрудненням навколишнього середовища. Позивач також зауважив, що відповідачем не дотримано процедури прийняття регуляторного акту, що також є підставою для визнання спірного рішення протиправним та його скасування.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.07.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
5. Ухвалою Верховного Суду від 03.12.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі п. 1, 3 ч.4 ст. 328 КАС України.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти її задоволення заперечує, просить відмовити в її задоволенні.
7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що рішенням Дніпропетровської обласної ради від 26.06.2001 № 376-16/ХХІІІ "Про затвердження зон санітарної охорони Карачунівського і Південного водосховища та каналу "Дніпро - Кривий Ріг", затверджено зони санітарної охорони Карачунівського і Південного водосховища та каналу "Дніпро - Кривий Ріг" згідно з додатком.
10. ТОВ "ВД Проект" за замовленням виконавчого комітету Зеленодольської міської ради Апостолівського району Дніпропетровської області розроблено проект "Обґрунтування розмірів зон санітарної охорони поверхневого джерела водопостачання каналу "Дніпро-Кривий Ріг" у межах населеного пункту Мар`янське Апостолівського району Дніпропетровської області".
11. 15.04.2019 за вих. № 1721/02-11 виконавчий комітет Зеленодольської міської ради направив подання про винесення на розгляд обласної ради питання внесення змін у рішення від 26.06.2001 № 376-16/ХХІІІ в частині доповнення рішення відомостями про розміри, межі та площі трьох поясів зони санітарної охорони (ЗСО) водозабірної частини каналу "Дніпро-Кривий Ріг".
До обласної ради надійшло клопотання Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 24.04.2019 № 29-1634/0/2-19 з пропозицію винести на розгляд чергової сесії обласної ради питання про затвердження розмірів зон санітарної охорони поверхневого джерела водопостачання каналу "Дніпро-Кривий Ріг" у межах населеного пункту Мар`янське Апостолівського району Дніпропетровської області, за результатами розгляду якого постійною комісією обласної ради з питань використання природних ресурсів складена довідка із пропозицією розгляду на сесії обласної ради проекту такого рішення.
Протоколом від 09.08.2019 № 17 постійної комісії обласної ради з питань використання природних ресурсів вирішено проект рішення "Про внесення змін до рішення Дніпропетровської обласної ради від 26.06.2001 за № 376-16/ХХІІІ "Про затвердження зон санітарної охорони Карачунівського і Південного водосховища та каналу "Дніпро - Кривий Ріг" винести на розгляд сімнадцятої сесії обласної ради VІІ скликання.
12. 16.08.2019 відповідачем прийнято рішення № 479/VII "Про внесення змін до рішення Дніпропетровської обласної ради від 26.06.2001 за № 376-16/ХХІІІ "Про затвердження зон санітарної охорони Карачунівського і Південного водосховища та каналу "Дніпро-Кривий Ріг".
Пунктом 1 вказаного рішення були внесені зміни до розділу А додатка, доповнивши його пунктом 6, Розділ Б додатка у частині "Для каналу "Дніпро-Кривий Ріг" доповнивши його пунктом 5, яким встановлені відповідно до проекту "Обґрунтування розмірів зон санітарної охорони поверхневого джерела водопостачання каналу "Дніпро-Кривий Ріг" у межах населеного пункту Мар`янське Апостолівського району Дніпропетровської області" в межах: І пояс ЗСО (зона суворого режиму) територія площею 81,3812 га з відповідними межами; ІІ пояс ЗСО (зона обмеження) територія площею 436,6635 га з відповідними межами; ІІІ пояс ЗСО (зона обмеження) територія площею 720,4360 га.
Для II поясу ЗСО (зона обмеження) встановлені межі:
- смуга завширшки 500 м по акваторії від зовнішньої межі водозабору до найближчої межі фарватеру та навколо водозабірного ковша;
- смуга завширшки 500 м по території вище автошляху Н-23 від зовнішньої межі каналу, включаючи акваторію і берегову полосу протилежного від водозабору берега;
- смуга завширшки 500 м до 1010 м по території прилеглого до водозабірної споруди берега від урізу води при нормальному підпірному рівні у водосховищі з зовнішньою межею, що проходить у західному напрямку по лінії водорозділу: по вул. 8-го березня, далі на північ по вул. 1-го Травня до перетину вул. Шевченка, по вул. Шевченка до перетину з вул. Ю. Гагаріна, далі за межі с. Мар`янське по дорозі Н-23.
Зони санітарної охорони викладено кресленням.
13. Позивач, вважаючи таке рішення відповідача протиправним, звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позову, суди, серед іншого, виходили з того, що відповідачем протиправні дії при прийнятті спірного рішення не вчинялися, обласна рада діяла в межах наданих повноважень згідно чинного законодавства. При цьому суди наголошували, що вказане рішення не є регуляторним актом і жодним чином не порушує права позивача, так як раніше встановлені межі та розміри зон санітарної охорони не зменшені, а, лише, доповнено попереднє рішення ради, де встановлені для водозабору зони санітарної охорони.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення відповідача порушує право позивача на безпечне здоров`я довкілля, закріплене у ст. 50 Конституції України, оскільки спрямоване на регулювання правовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування та невизначеним колом суб`єктів господарювання шляхом зміни правового режиму відповідних територій.
Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України, що гарантовано Конституцією України, Орхуською конвенцією, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", а тому вважає, що має право на безпосереднє звернення до суду із цим позовом.
Вказує, що затверджений проєкт/матеріали обґрунтування розмірів ЗСО в районі села Мар`янське передбачає менші розміри другого поясу ЗСО по акваторії, ніж це передбачено чинним законодавством, а саме: 500 м замість нормативно встановлених 3 або 5 км, тим самим знімаючи обмеження на ведення господарської діяльності, які запровадженні для правового режиму другого поясу ЗСО.
Вважає, що суди в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №826/3820/19, та відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо застосування положень статей 11, 12 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" та п. 7.4 Порядку проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, затвердженого наказом МОЗ України №247 від 09.10.2000.
Крім того, скаржниця наголошувала, що спірне рішення є регуляторним актом, однак відповідач допустив порушення порядку його прийняття.
16. У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Дослідивши спірні правовідносини в межах касаційного перегляду справи відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
18. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Екологічні інтереси населення можуть підлягати судовому захисту на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Основного Закону, відповідно до якої ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
19. Орхуська конвенція ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
20. Для забезпечення належної реалізації, зокрема, екологічних прав Орхуська конвенція передбачає у статті 9 право і гарантії доступу до судового й адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені з порушенням права на доступ до інформації чи права на участь у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.
21. Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
При цьому відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості при прийнятті рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні (згідно з Керівництвом із провадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік), далі - Керівництво). Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
22. Так, відповідно до положень статті 2 Орхуської Конвенції "Громадськість" означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їхнє об`єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою (пункт 4).
Зміст наведених норм Орхуської Конвенції свідчить, що ця Конвенція закріпила фундаментальне право громадськості, в тому числі однієї фізичної особи, оскаржити рішення, дії чи бездіяльність якими порушуються норми чинного законодавства, що стосується охорони навколишнього середовища.
23. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17 окремо наголосила на тому, що конституційне право на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості.
Для забезпечення запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, допустимого рівня безпеки населення та навколишнього природного середовища здійснюється державний нагляд (контроль) спеціально уповноваженими органами, яким делеговано повноваження здійснювати відповідні заходи державного нагляду (контролю).
24. Відповідно до статті 11 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" №1264-XII Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством.
Місцеві ради, органи державної влади в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів зобов`язані подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, залучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.
Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України.
25. З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.
26. Відтак право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість).
27. Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 10 травня 2011 року у справі "Дубецька та інші проти України" (заява № 30499/03) дійшов висновку, що "п. 105. Посилаючись на свою судову практику, Суд зазначає, що ні стаття 8, ні будь-які інші положення Конвенції не гарантують права на охорону природного екологічного середовища як такого (див. рішення у справі "Кіртатос проти Греції", заява № 41666/98, пункт 52, ECHR 2003-VI). Також жодного питання не виникне, якщо оскаржувана шкода є незначною у порівнянні з небезпекою навколишнього середовища, притаманною життю в кожному сучасному місті. Однак може мати місце небезпідставна скарга за статтею 8 там, де екологічна небезпека досягає такого серйозного рівня, що призводить до суттєвого перешкоджання здатності заявника користуватися своїм житлом, мати приватне чи сімейне життя. Оцінка такого мінімального рівня є відносною і залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність та тривалість шкідливого впливу та його фізичний чи психологічний вплив на здоров`я або якість життя особи."
28. Принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи розглядається справа з точки зору прямого втручання, чи позитивного обов`язку регулювати приватну діяльність (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom) [ВП], заява № 36022/97, пункт 98, ECHR 2003VIII, та рішення у справі "Фадєєва проти Росії" (Fadeyeva v. Russia).
29. Європейський суд з прав людини звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов`язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom), пп. 100, 119 та 123).
30. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що на переконання позивачки прийняття спірного рішення щодо затвердження меж другого поясу порушує екологічну безпеку, її права на безпечне для життя та здоров`я навколишнє середовище, а тому вона має право на звернення за захистом порушених, на її думку, екологічних прав.
31. Верховний Суд в даному випадку не вбачає перешкод для поширення на позивачку основних принців Орхуської конвенції, а тому остання має право на звернення до суду за захистом своїх порушених прав.
Такий висновок відповідає правовій позиції, викладеній, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №826/3820/18, постанові від 16.03.2023 у справі № 640/351/20.
32. Отже, висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову через відсутність права оскарження спірного рішення є помилковими.
33. Відповідно до пункту 23 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях.
34. Згідно з частиною 1 статті 113 Земельного кодексу України зони санітарної охорони створюються навколо об`єктів, де є підземні та відкриті джерела водопостачання, водозабірні та водоочисні споруди, водоводи, об`єкти оздоровчого призначення та інші, для їх санітарно-епідеміологічної захищеності.
35. Відповідно до ст. 93 Водного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) з метою охорони водних об`єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму.