ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №480/4092/19
адміністративне провадження № К/9901/19759/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 (колегія суддів: Бартош Н.С., Чалий І.С., Григоров А.М.) у справі № 480/4092/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1 Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамейя" звернулося до суду із адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невидачі йому дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки за заявою ТОВ "Керамейя" від 14.05.2019;
- зобов`язати відповідача видати йому дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, що розташована на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області і використовується на підставі договору оренди землі від 03.08.2012, у зв`язку з проведенням робіт по видобуванню суглинків та глини Верхньосироватського родовища.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що бездіяльність відповідача щодо ненадання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) на частину земельної ділянки, що знаходиться в користуванні на підставі договору оренди землі, є протиправною, оскільки нормами ч.1 ст.4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру. Тобто перелік таких документів має бути встановлений саме законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок", затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005р. №1, чи наказом Головного Управління Держгеокадастру від 23.10.2017р. №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту. Отже, посилання відповідача у листі №35-18-0.42-3424/2-19 від 23.05.2019р. на те, що працівниками "Центру надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради прийнято заяву ТОВ "Керамейя" з порушенням вимог Інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту), яка затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 23.10.2017 №216 через ненадання документів для отримання дозволу, є безпідставними.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 31.03.2020 адміністративний позов задоволено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 31.03.2020 скасовано.
Прийнято нове рішення, яким ТОВ "Керамейя" в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.05.2021 визначено колегію суддів: Желєзний І.В. - головуючий, Берназюк Я.О., Чиркін С.М.
Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2021 відкрито касаційне провадження на підставі п.3 частини четвертої статті 328 КАС України.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.12.2021 №2263/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
Протоколом розподілу справи від 14.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Мороз Л.Л.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.06.2023 № 908/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи.
Протоколом розподілу справи від 15.06.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Бучик А.Ю. - головуючий суддя, судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В.
9. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами встановлено, що 15.05.2019 ТОВ "Керамейя" звернулося через Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, розташованої на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.
11. Головне управління Держгеокадастру листом № 35-18-0.42-3424/2-19 від 23.05.2019 звернулося до ЦНАП м. Суми, де зазначило, що "Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області через "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради (супровідна картка, від 15.05.2019 реєстраційний номер 492004/14.03-08) отримано заяву ТОВ "Керамейя" від 15.05.2019 щодо видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на 0,6 га на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району.
Відповідно до інформаційної картки адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту)" затверджено перелік документів, необхідних для отриманим послуги: заява на отримання дозволу: копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою; копія документа, що посвідчує особу (для фізичних осіб), код ЄДРПОУ для юридичної особи, інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; для представників - копія документа, що посвідчує особу, довіреність на отримання дозволу, інформація щодо прізвища, ім`я по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; робочий проект землеустрою, затверджений в установленому законом порядку, із зазначенням його розробника; копія агрохімічного паспорта земельної ділянки; копія договору на виконання земляних робіт (у разі якщо заявник уклав договір на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з іншою фізичною чи юридичною особою), прізвище ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; копія документа, що підтверджує сплату коштів за відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у разі їх наявності).
Працівниками "Центру надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради прийнято заяву ТОВ "Керамейя" з порушенням вимог Інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення родючого шару ґрунту, яка затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області віл 23.10.2017р. № 216, а саме: до заяви не додані документи для отримання дозволу.
12. Також, листом від 23.05.2019 №28-18-0.42-192/60-19 Головне управління Держгеокадастру повідомило позивача, що згідно пунктом 5 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру є подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком. В поданій заяві відсутні документи для отримання дозволу, що передбачені інформаційною карткою адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву родючого шару ґрунту)". Враховуючи вищезазначене у Головного управління Держгеокадастру у Сумській області відсутній предмет розгляду поданої заяви. Питання надання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки буде розглянуто після подання повного пакета документів.
13. Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо невидачі дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що лише відповідним законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, чи наказом від 23.10.2017 №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту, має встановлюватися перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання такого дозволу, як правовим актом вищої юридичної сили. При цьому, на даний час не існує закону, в якому визначено перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок". В зв`язку із цим, оскільки забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом, то відповідач належними та допустимими доказами не довів правомірність своєї бездіяльності, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.
15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку, що позивач не надав до заяви жодного документу, у т.ч. ані проекту землеустрою, ані документу, який би підтверджував право власності чи право користування земельною ділянкою, необхідних для отримання запитуваного дозволу. Вказав, що незважаючи на відсутність спеціального закону, який би регулював питання видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, застосуванню підлягає Порядок № 1.
ІV.ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Позивач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ч.1 ст.4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру. Тобто перелік таких документів має бути встановлений саме законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок", затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, чи наказом Головного Управління Держгеокадастру від 23.10.2017 №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту.
Посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме ч. 1 ст. 4 та ч. 2 ст. 11 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Статтею 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством України та перебуває під особливою охороною держави. Враховуючи особливий правовий статус землі як головного багатства держави, а також цінності сільськогосподарських земель, питання зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки знайшло своє особливе правове регулювання.
18. Земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами, що закріплено у статті 79 Земельного кодексу України.
19. Згідно зі статтею 1 Закону України від 19.06.2003 №962-IV "Про охорону земель" (далі - Закон №962-IV) ґрунт - це природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості.
20. Згідно положень статті 168 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони.
Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення;
в) проведення робіт з дослідно-промислової розробки родовищ бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення та/або видобування бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення.
У випадках, визначених підпунктами "а", "б" і "в" цієї частини, зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
При здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
21. Згідно ч. 1 ст. 54 Закону України "Про землеустрій" робочі проекти землеустрою розробляються з метою здійснення заходів з рекультивації порушених земель, зняття та перенесення родючого шару ґрунту, консервації деградованих та малопродуктивних угідь, поліпшення сільськогосподарських і лісогосподарських угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, зсувів, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими відходами, радіоактивними та хімічними речовинами.