П О С Т А Н О В А
Іменем України
05 жовтня2023 року
м. Київ
Справа № 990/166/23
Провадження № 11-136заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/166/23 за позовом Громадської організації "Громадська рада доброчесності" до Вищої ради правосуддя, треті особи: Голова Вищої ради правосуддя Усик Григорій Іванович, ОСОБА_1, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Громадської організації "Громадська рада доброчесності" на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.08.2023 (суддя Юрченко В. П.),
У С Т А Н О В И Л А:
1. Громадська організація "Громадська рада доброчесності" (далі - ГО "Громадська рада доброчесності") звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), треті особи: Голова ВРП Усик Г. І., ОСОБА_1, у якій просила:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо виявлення фактів, які свідчать про вчинення членом ВРП ОСОБА_1 діяння, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", та щодо вирішення питання про внесення подання про його звільнення до органу, що обрав або призначив члена Ради;
- зобов`язати ВРП перевірити виявлені ГО "Громадська рада доброчесності" й повідомлені в заяві від 30.06.2023 факти, які свідчать про вчинення членом ВРП ОСОБА_1 діяння, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", та вирішити питання про внесення подання про звільнення члена ВРП ОСОБА_1 до органу, що обрав або призначив члена Ради.
1.2. Позовні вимоги ГО "Громадська рада доброчесності" обґрунтовує посиланням на такі обставини: 17.02.2021 на сайті інтернет-видання "Українська правда" ОСОБА_1 опублікував статтю під назвою "Українське правосуддя проти сили тяжіння: одіозні рішення ОАСК", яка, як стверджує позивач, містить неправдиві відомості та негативні судження про іншого адвоката ( Кравця Р. Ю. ), що зроблені у спосіб, який не відповідає вимогам чіткості та однозначності. Вказане, у свою чергу, мало наслідком не лише підбурювання громадськості до негативного ставлення до Кравця Р. Ю., а й через критику одного адвоката іншим підривало довіру та престиж до адвокатури в цілому.
1.3. У зв`язку зі встановленням факту негативної критики одного адвоката іншим адвокатом мало місце порушення Правил адвокатської етики, тому 30.06.2023 ГО "Громадська рада доброчесності" подала заяву до ВРП та Верховної Ради України, в якій просила ВРП ухвалити рішення про внесення подання про звільнення члена ВРП ОСОБА_1, а Верховну Раду України - ухвалити рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади члена ВРП.
1.4. 18.07.2023 на адресу позивача надійшла відповідь ВРП, в якій Рада, покликаючись на норми статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", зазначила, що підстави для ініціювання перевірки стосовно члена ВРП ОСОБА_1 відсутні.
Позивач вважає, що за наявності підстав для звільнення члена ВРП, на які ГО "Громадська рада доброчесності" вказала в заяві від 30.06.2023, бездіяльність відповідача щодо не ініціювання перевірки стосовно ОСОБА_1 є протиправною.
1.5. ГО "Громадська рада доброчесності" доводить, що її права порушені вказаною бездіяльністю, оскільки член ВРП, який не відповідає вимогам закону, матиме можливість приймати безпосередню участь у формуванні судового корпусу, що є негативним втручанням у право позивача на справедливий суд у контексті отримання права на суд, що створений згідно із законом. Додає, що підстави для звільнення члена ВРП ОСОБА_1 пов`язані з його висловлюваннями про очільника позивача та про самого позивача, які, враховуючи їх неконкретність та нечіткість, формують у невизначеного кола осіб негативне ставлення як до очільника позивача, так і до самого позивача.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09.08.2023 відмовив у відкритті провадження за позовною заявою ГО "Громадська рада доброчесності" на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
2.1. Суд першої інстанції виходив з того, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує особа, яка звертається до суду, має стосуватися її суб`єктивних прав та/або законних інтересів.
Суд звернув увагу на те, що позовні вимоги мають бути обґрунтовані відповідно до встановлених законом способів захисту порушених прав (свобод, законного інтересу), в межах яких, як це встановлено частиною другою статті 9 КАС, суд і розглядає позовну заяву.
2.2. За висновком суду, зазначення позивачем суті спору в тому, що порушено право ГО "Громадська рада доброчесності" на справедливий суд (оскільки членом ВРП є ОСОБА_1, який (як стверджує позивач) неодноразово до обрання його на посаду членом ВРП порушував права адвоката Кравця Р. Ю. ), є абстрактним та не розкриває дійсних підстав звернення до суду. Позивач не обґрунтував, які саме індивідуально виражені права, свободи чи інтереси порушені відповідачем, у чому полягає сутність публічно-правового спору.
2.3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виснував, що в цьому випадку поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими ГО "Громадська рада доброчесності" звернулася до адміністративного суду, та правове регулювання цих правовідносин, суд відмовив у відкритті провадження у справі.
3. Позивач не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.08.2023 та подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказану ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.1. Доводи апеляційної скарги в цілому зводяться до того, що Верховний Суд, відмовивши у відкритті провадження за адміністративним позовом ГО "Громадська рада доброчесності" на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС та виснувавши, що розгляд спору, якого стосувався позов, знаходиться поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, порушив гарантоване статтею 55 Конституції України та статтею 5 КАС право позивача на звернення до суду.
3.2. Також ГО "Громадська рада доброчесності" стверджує, що висновок суду першої інстанції, що позивач не розкрив дійсних приводів, причин та підстав звернення до суду, а також не обґрунтував, які саме індивідуально виражені права, свободи чи інтереси порушені, є передчасним, оскільки позивач такі обґрунтування навів. Доводить, що такий висновок суду виходить поза межі повноважень суду під час вирішення питання про відкриття провадження у справі та не є підставою для відмови у відкритті провадження в розумінні норм статті 170 КАС.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31.08.2023 відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 14.09.2023 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05.10.2023 задовольнила заяву про самовідвід судді Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А., відвела суддю Гудиму Д. А. від участі в розгляді справи № 990/166/23.
5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, погоджуючись із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.08.2023 підставами відмови ГО "Громадська рада доброчесності" в прийнятті позову, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін. Доводить, що між ВРП та ГО "Громадська рада доброчесності" відсутній публічно-правовий спір, відтак суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження у справі.
6. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з такого.
6.1. Щодо повноважень суду першої інстанції вирішувати питання про наявність / відсутність в особи, яка подає позов, порушеного права на стадії відкриття провадження у справі.
Відповідно до частин першої та другої статті 171 КАС суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:
1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;
2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);
3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;
5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);
6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС установлено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Застосуванню наведених норм відповідає висновок про те, що, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд керується статтями 169 - 171 КАС. Разом з оцінкою дотримання особою, яка звернулася до суду з позовною заявою, формальних вимог до позовної заяви суд повинен дати оцінку позову на предмет його відповідності юрисдикції адміністративного суду, тобто чи може спір, якого стосується позов, розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Ця оцінка складається з послідовних відповідей на запитання: чи наявний юридичний спір відповідно до статті 124 Конституції України; чи є він публічно-правовим (тобто виник з публічно-правових, а не приватноправових відносин); чи поширюється на цей публічно-правовий спір юрисдикція адміністративних судів (чи не встановлено законом для розгляду таких спорів інший порядок судового провадження (частини друга, третя статті 19 КАС).
Негативна відповідь хоча б на одне із цих запитань є підставою для відмови у відкритті провадження за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС.
Оскільки ГО "Громадська рада доброчесності" позовну заяву подано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, то суддя-доповідач цього суду, визначений відповідно до статті 31 КАС для розгляду цієї позовної заяви, є судом, установленим законом, при вирішенні, зокрема, питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства. Це, у свою чергу, обумовлює необхідність установлення суддею наявності в особи права на звернення з адміністративним позовом, тобто установлення обставин, які б свідчили про виникнення (наявність) публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем і про здійснення відповідачем як суб`єктом владних повноважень стосовно позивача управлінських повноважень, що супроводжувалося прийняттям стосовно позивача рішення, вчиненням певної дії або навпаки - бездіяльністю, тоді як реалізація управлінської функції вимагала активних дій на адресу позивача.
Суд першої інстанції, вдавшись до зʼясування підстав звернення ГО "Громадська рада доброчесності" з позовом до ВРП на стадії вирішення питання про прийняття позовної заяви, діяв відповідно до наведених вище норм процесуального права, у звʼязку із чим довід ГО "Громадська рада доброчесності", що суд, зробивши висновок про відсутність порушеного права, фактично розглянув справу по суті, є необґрунтованим. Такий висновок суд першої інстанції зробив не в контексті, що право не порушене, а в контексті відсутності самого права, за захистом якого позивач звернувся до суду.
6.2 Щодо юридичної природи спору ГО "Громадська рада доброчесності" з ВРП, якого стосується позовна заява.
6.2.1 Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.