ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №420/847/20
адміністративне провадження №К/990/24245/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Спектр" до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, визнання протиправними дій, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Єфіменка К.С. від 18.08.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шевчук О.А., Бойка А.В., Федусика А.Г. від 26.04.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі оскаржується рішення та дії органів місцевого самоврядування щодо демонтажу тимчасової споруди.
Позивач наполягав на протиправності вищевказаних рішення та дій відповідачів, оскільки вважав, що демонтована ними споруда не належала до тимчасових, мала статус капітальної споруди і об`єкта нерухомого майна, на яке у встановленому законом порядку було зареєстровано право власності.
З цих підстав позивач стверджував, що такий об`єкт міг бути знесений лише на підставі відповідного судового рішення у разі існування для цього передбачених законом підстав, однак не міг бути демонтований за процедурою, встановленою законодавством для демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд.
Суд першої інстанції цей позов задовольнив, погодившись із вищевказаними аргументами позивача, тоді як апеляційний суд таке судове рішення зміним в частині мотивів, вказавши на порушення відповідачами процедури, передбаченої законом для демонтажу тимчасових споруд.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Спектр" (далі також позивач, ТОВ "Спектр", Товариство) звернулося з позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради (далі також Виконком, Управління відповідно, відповідачі), у якому просило:
- визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.06.2019 №241 "Про демонтаж тимчасових споруд в частині пункту 6 (Київський район) Додатку до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.06.2019 №241 "Перелік тимчасових споруд, що підлягають демонтажу", щодо демонтажу об`єкту нерухомого майна ТОВ "Спектр" за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64 (далі також спірне, оскаржуване рішення);
- визнати протиправними дії Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради з проведення демонтажних робіт об`єкту нерухомого майна ТОВ "Спектр" за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64.
2. В обґрунтуванні позову наводились доводи про те, що демонтований відповідачами об`єкт не належав до тимчасових споруд, а являв собою капітальну будівлю, у зв`язку з чим Товариство наполягало на відсутності у Виконкому повноважень на прийняття спірного рішення й вказувало на незаконність оскаржуваних дій Управління, оскільки останнє не наділено повноваженнями на знесення капітальних споруд.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.08.2021, зміненим постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2023, позов задоволено повністю.
4. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що встановлені у справі, яка розглядається, обставини та наявні у ній докази підтверджують приналежність об`єкта, щодо якого Виконкомом видано спірне рішення, а Управлінням вчинено оскаржувані дії, саме до капітальної споруди.
5. Суд першої інстанції відзначав, що порядок знесення самочинного будівництва (об`єкта нерухомого майна) відрізняється від демонтажу тимчасової споруди, а знесення самочинного будівництва с крайньою мірою і можливе лише за умови вжиття всіх передбачених законодавством України заходів щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
6. У рішенні суду першої інстанції акцентовано увагу й на тому, що знесення самочинного будівництва може бути здійснено лише на підставі судового рішення, яке у спірних відносинах не було представлено суду під час розгляду справи.
7. З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачі діяли всупереч вимог законодавства та з перевищенням наданих їм повноважень, порушили права Товариства як власника об`єкта нерухомого майна.
8. У зв`язку з цим суд першої інстанції визнав обґрунтованими наведені позивачем підстави позову та його задовольнив.
9. Постановою апеляційного суду рішення суду першої інстанції змінено шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
10. Апеляційний суд, у цілому погоджуючись з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, виходив з того, що спірне рішення Виконкому слід визнати незаконним, а оскаржувані дії Управління протиправними, виходячи з того, що відповідачами не було дотримано встановлену законом процедуру демонтажу тимчасових споруд.
11. Зокрема зазначив, що проведенню демонтажу тимчасової споруди передує відповідна процедура, яка включає проведення обстеження території розміщення тимчасової споруди та складання акта обстеження із зазначенням виявлених порушень, винесення припису з вимогою демонтажу самочинно встановленої тимчасової споруди у письмовій формі, в якому встановлюється термін для усунення виявлених порушень. Відповідний припис має бути вручений власнику тимчасової споруди у встановленому порядку.
12. Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідачі порушили порядок повідомлення позивача про винесені щодо належного Товариству об`єкту нерухомості приписи, підготовки проєкту рішення про його демонтаж, не навели обґрунтованих мотивів для прийняття такого рішення та вчинення дій, які оскаржуються, з посиланням на відповідні правові норми, не повідомили про це рішення позивача
13. Такі дії суд апеляційної інстанції визнав неправомірними й такими, що призвели до незаконного позбавлення позивача власності.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Виконавчий комітет Одеської міської ради подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.09.1995 між Представництвом по управлінню комунальною власністю Одеської міської ради (Продавець) та Організацією орендаторів "Спектр" (Покупець) було укладено Договір купівлі-продажу, посвідчений державним нотаріусом шостої Одеської державної нотаріальної контори та зареєстрований в реєстрі за №1-8046, відповідно до умов п. 1.1 якого Продавець продав, а Покупець купив комунальну власність у вигляді орендованого майна, яке розташоване за адресою: 270104, м. Одеса, вул. Ак. Корольова, 64.
16. Згідно з п. 4 Договору від 22.09.1995 право власності на об`єкт, що приватизується, переходить до Покупця на підставі наказу начальника Представництва по управлінню комунальною власністю №397/II від 21.09.1995 з дня його видання.
17. Відповідно до п. 7 Договору від 22.09.1995 передання об`єкта приватизації продавцем та приймання затверджується актом приймання-передачі.
18. Згідно із списком основних засобів виробничого об`єднання "Битрадіотехніка" станом на 01.10.1992 по прокатному пункту №ll, до яких входять: 2 кондиціонера, С-1 107, 2 стола радіомеханіка, Ласпи ТЛ 1, №058922, відеотест-2 №6890, будівля павільйону.
19. 01.11.1995 між Представництвом по управлінню комунальною власністю Одеської міської ради та Організацією орендаторів "Спектр" на виконання п. 7 цього Договору складено та підписано Акт №311 передання комунального майна ОО "Спектр", що розташоване за адресою: вул. Корольова, 64. Відповідно до цього Акту, серед іншого, покупцю переданий павільйон по вул. Корольова, 64.
20. Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради народних депутатів від 23.10.1996 №464 "Про реєстрацію договорів купівлі-продажу майна комунальної власності" було вирішено зареєструвати договір купівлі-продажу комунальної власності у вигляді орендованого майна: організації орендаторів "Спектр", що знаходиться за адресою: вул. Ак. Корольова, 64.
21. Згідно з довідкою головного бухгалтера Одеського обласного виробничого об`єднання з ремонту побутової радіотелевізійної апаратури "Битрадіотехніка" від 16.09.1999 у переліку основних засобів по прокатному пункту №II на 01.10.1992 міститься будівля павільйону.
22. Договір купівлі-продажу від 22.09.1995 був нотаріально посвідчений 22.09.1995 державним нотаріусом та зареєстрований рішенням Виконавчого комітету Одеської міськради народних депутатів №464 від 23.10.1996.
23. ОО "Спектр" (правонаступником якої згідно статуту є позивач ТОВ "Спектр") набуло право власності на будівлю павільйону, розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова 64 у встановленому законом порядку з вересня 1995 року. На підставі цього договору, ТОВ "Спектр" було зареєстровано саме за цією юридичною адресою, що підтверджується даними статуту позивача від 27.11.2012 та витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 25.05.2018 №1004018793.
24. Експертом по технічному обстеженню будівель і споруд О.М. Козаченко на підставі договору №149/17-ТЗ від 30.06.2017 зроблено технічний висновок про стан конструкцій нежитлової будівлі, що розташована за адресою: м. Одеса, вул. Ак. Корольова, 64; у висновку зазначено, що розглядувана нежитлова будівля відповідає вимогам будівельних норм та представляє собою окремо розміщену капітальну будівлю; розглядувана нежитлова будівля знаходиться у Київському районі, в зоні багатоповерхової житлової забудівлі. За конструктивною схемою будівля безкаркасна, з несучими внутрішніми та зовнішніми стінами; фундаменти будівлі залізобетонна монолітна стрічка; стіни будівлі - цегла, сендвіч-панелі, метал, п/бетон, гіпсокартон; перегородки - цегла, гіпсокартон; перекриття м/конструкція, гіпсокартон, п/блоки, м/черепиця. Зазначено, що за об`ємно-планувальним рішенням нежитлова будівля відповідає вимогам ДБН В.2.2-15-2005. Будівля оснащена інженерними комунікаціями: водопостачання та каналізація, вентиляція та електропостачання.
25. Згідно технічного паспорту, виданого КП "Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості" №13.09.2004, виготовленого за замовленням користувача ТОВ "Спектр" на павільйон в будинку № 64 по вулиці Академіка Корольова, об`єкт має загальну площу 53,2 кв.м. Технічний паспорт містить інформацію про те, що матеріал зовнішніх стін - металеві, матеріал перекриття - дерев`яні, матеріал підлоги - лінолеум, жилі і підсобні приміщення квартири розміщені на I поверсі I поверхового будинку. Висота приміщень 2,7 м.
26. 25.10.2018 виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення №463 "Про демонтаж тимчасових споруд", яким, зокрема, вирішено демонтувати тимчасову споруду, розміщену адресою: за м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64/1, на підставі того, що зазначена тимчасова споруда протиправно розміщена на землях комунальної власності - без паспорта прив`язки та укладеного договору із компетентним органом.
27. 10.06.2019 комісією у складі начальника відділу контролю з демонтажу та протидії стихійній торгівлі управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, начальника відділу розвитку та експлуатації торгівлі Київського району комунальної установи "Муніципальна служба розвитку торгівлі Одеської міської ради", головного спеціаліста відділу розвиту та експлуатації торгівлі Київського району комунальної установи "Муніципальна служба розвитку торгівлі Одеської міської ради" проведено обстеження тимчасової споруди, належної ТОВ "Спектр", за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64 та винесено вимогу (припис) №000218 про демонтаж тимчасової споруди власними силами та за власний рахунок у строк до 15.06.2019.
28. 27.06.2019 виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення №241 "Про демонтаж тимчасових споруд", зокрема, в частині демонтажу тимчасової споруди ТОВ "Спектр", розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64.
29. Відповідно до п. 1 рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.06.2019 №241 Управлінню розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради доручено:
1.1. Вжити заходів з демонтажу тимчасових споруд згідно з переліком (додається).
1.2. У 5-денний термін з дати набрання чинності цим рішенням надати приписи суб`єктам господарювання щодо проведення ними демонтажу тимчасових споруд власними силами за власний рахунок.
1.3. У разі не проведення своєчасного демонтажу суб`єктами господарювання демонтувати відповідні тимчасові споруди за рахунок міського бюджету з наступним відшкодуванням суб`єктами господарювання видатків на демонтаж, евакуацію та охорону на штрафному майданчику.
30. 09.07.2019 управлінням розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради винесено припис №0002792, відповідно до якого ТОВ "Спектр" повідомлено про прийняте виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення про демонтаж тимчасової споруди за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Корольова, 64, та необхідність демонтувати тимчасову споруду у строк до 11.07.2019.
31. 10.10.2019 року працівниками Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, знесено будівлю №64 по вул. Ак. Корольова в м. Одесі.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
32. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 2, пункту 19 частини першої статті 4, статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України у подібних правовідносинах, а саме щодо неможливості ефективного захисту порушеного права позивача шляхом скасування рішення про демонтаж тимчасової споруди (акта індивідуальної дії), яке вичерпало свою дію шляхом його виконання (демонтажу тимчасової споруди).
33. Скаржник звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 26.09.2018 у справі №524/10548/14-а, які хоч і стосуються неподібних правовідносин, однак розкривають правову природу акта індивідуальної дії: " у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб`єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту".
34. Окрему увагу скаржник звертає на те, що демонтована ним споруда, на його думку, є тимчасовою, а отже такі дії вчинені відповідачем правомірно та у межах наявних у нього повноважень.
35. У відзиві на касаційну скаргу Товариство такі аргументи та вимоги скаржника заперечує.
36. Зокрема вказує, що ним оскаржується не лише рішення відповідача щодо демонтажу будівлі павільйону, а й вчинені на виконання такого рішення дії, внаслідок яких Товариство фізично втратило належне йому на праві приватної власності майно, зазнало значних матеріальних втрат (шкоди).
37. Позивач повідомляє, що ним ініційовано господарський спір про відшкодування вищевказаної шкоди й для доведення протиправності рішень та дій відповідача стосовно незаконного як вважає Товариство знесення належної йому капітальної споруди, він і звернувся до суду з цим позовом.
38. При цьому вказується, що розгляд справи у господарському спорі про відшкодування шкоди зупинено до розгляду по суті спору у справі, що розглядається.
39. З огляду на це позивач стверджує, що від встановлення фактів неправомірності спірних у цій справі рішення та дій відповідача залежить вирішення питання про відшкодування завданих ними збитків.
40. Також наголошує, що виклад позовних вимог узгоджується з приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначено способи захисту прав у спорах в сфері публічно - правових відносин.
41. Вважає, що під час розгляду цієї справи доведено протиправність оскаржуваного рішення відповідача, тоді як у касаційній скарзі не міститься доводів, які б це спростовували.
42. У зв`язку з вищенаведеним Товариство просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін.
43. Ухвала про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, а також копія матеріалів касаційної скарги надіслані усім учасникам цієї справи й ними отримані, що підтверджується наявними у матеріалах касаційного провадження документами.
44. Водночас у встановлений касаційним судом строк відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшло, що, однак, в силу приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
45. Закон України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності":
Стаття 28. Тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності.
Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Стаття 38. Знесення самочинно збудованих об`єктів.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.
Виконання рішення суду, що набрало законної сили, щодо знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється відповідно до Закону України "Про виконавче провадження".
46. Закон України від 06.09.2005 №2807-IV "Про благоустрій населених пунктів":
Пункт 5 частини першої статті 16. На об`єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо.
Абзаци перший - третій частини другої статті 21. Мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. До малих архітектурних форм належать: альтанки, павільйони, навіси.
47. Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №1330/20068.
Пункти 1.3, 1.4, 2.1, 2.30 та 2.31.
Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Терміни у цьому Порядку застосовуються у такому значенні: паспорт прив`язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території;
Підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).
У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Розміщення ТС самовільно забороняється.
48. Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Одесі, затверджені рішенням Одеської міської ради від 09.10.2013 №3961-VI:
49. Абзаци п`ятнадцятий, двадцять перший, двадцять третій пункту 1.4.
У зазначених Правилах, нижче наведені терміни вживаються у такому значенні:
Протиправно розміщена ТС - тимчасова споруда, яка характеризується хоча б однією з наступних ознак:
- розміщується без отримання оформленого у встановленому порядку паспорту прив`язки;
- розміщується без укладеного з Уповноваженим органом договору на право тимчасового користування місцями для розташування ТС, або термін дії якого закінчився;
- продовжує розміщуватись після закінчення терміну дії паспорту прив`язки, у тому числі у випадку анулювання паспорту прив`язки чи відмови у його продовженні або його недійсності;
- розміщується з недотриманням хоча б одного з визначених паспортом прив`язки параметрів щодо типу, розміру ТС та/або місце розташування якої не відповідає місцю, визначеному у паспорті прив`язки;
- експлуатується з порушенням вимог чинного законодавства України та цих Правил, що встановлено Уповноваженим органом;
Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту;