ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
cправа № 912/1562/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Краснова Є.В., Рогач Л.І.,
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 13.06.2023 (колегія суддів: Чередько А.Є. - головуючий, Коваль Л.А., Мороз В.Ф.) і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 15.02.2023 (суддя Закуріна М.К.) у справі
за позовом керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: (1) Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, (2) Кіровоградської обласної ради, (3) Північно-Східного офісу Державної аудиторської служби України в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області
до: (1) Піщанобрідського професійного аграрного ліцею і (2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрогран"
про визнання незаконним і скасування рішення тендерного комітету, визнання недійсним договору публічної закупівлі, зобов`язання припинити дії та звільнення земельних ділянок
(за участю представників: прокурор - Баклан Н.Ю.; позивача-3 - Неборак А.В.; відповідача-1 - Ліщенюк Т.Л., відповідача-2 - Дейкун О.І. )
СУТЬ СПОРУ
1. Піщанобрідський професійний аграрний ліцей (тут і далі - Ліцей, відповідач-1) провів відкриті торги, предметом яких визначив надання послуг з вирощуванні кукурудзи та інших культур на земельних ділянках, які перебувають у Ліцею на праві постійного користування.
2. На відкритих торгах перемогло Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрогран" (далі - ТОВ "Агрогран", відповідач-2), з якою Ліцей уклав договір про надання послуг з вирощування кукурудзи.
3. Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області провело перевірку і зафіксувало порушення. Суть порушення полягала в наступному:
(1) пропозиції про участь у торгах подали всього чотири компанії, дві з яких не відповідали кваліфікаційним вимогам і не були допущені до торгів;
(2) дві - ПП "Агрохолдинг Афіна Паллада" та ТОВ "Агрогран" в результаті змагались між собою за право укласти договір про надання послуг Ліцею;
(3) Держаудитслужба вказала на те, що іПП "Агрохолдинг Афіна Паллада" теж не відповідала кваліфікаційним вимогам торгів, тобто Ліцей допустив цю компанію до участі у торгах із порушенням закону;
(4) Держаудитслужба вважала, що тільки ТОВ "Агрогран" відповідав усім кваліфікаційним вимогам і Ліцей правомірно допустив його до участі у торгах, однак за процедурою торги не можуть бути проведені, якщо в них бере участь лише один учасник, який відповідає кваліфікаційним вимогам.
4. Прокурор, скориставшись результатами перевірки Держаудитслужби, ініціював цей спір, вимагаючи визнати недійсним рішення тендерного комітету Ліцею та Договір між Ліцеєм і ТОВ "Агрогран", який укладено за наслідками торгів, які, в свою чергу, були проведені із порушенням закону.
5. В контексті даної справи важливо виокремити наступні обставини:
(1) подаючи позов, прокурор заявив три позовні вимоги: а) визнати недійсним рішення тендерного комітету; б) визнати недійснім договір між Ліцеєм та ТОВ "Агрогран"; в) зобов`язати ТОВ "Агрогран" припинити будь-які дії щодо земельних ділянок Ліцею та звільнити їх;
(2) на момент звернення прокурора з позовом і початку розгляду спору в суді першої інстанції (жовтень - листопад 2022) договір між Ліцеєм та ТОВ "Агрогран" був повністю виконаний;
(3) дізнавшись про цю обставину (фактичне виконання договору), прокурор подав клопотання про зміну предмету позову і відмовився від третьої позовної вимоги (зобов`язати ТОВ "Агрогран" припинити будь-які дії щодо земельних ділянок Ліцею та звільнити їх), оскільки предмет спору в цій частині, за його позицією, відсутній;
(4) тобто, спір розглядався як судом першої інстанції, так і апеляційної інстанції стосовно двох позовних вимог - визнання недійсним рішення тендерного комітету Ліцею та визнання недійсним договору про надання послуг між Ліцеєм та ТОВ "Агрогран".
6. Суд першої інстанції позов прокурора задовольнив, суд апеляційної інстанції у задоволенні позову відмовив, встановивши дотримання вимог закону під час проведення тендеру та обрання прокурором неефективного способу захисту.
7. Верховний Суд констатує певну непослідовність в позиції суду апеляційної інстанції, оскільки висновок про неефективний спосіб захисту сам по собі виключає необхідність дослідження фактичних обставин і аналізу аргументів сторін. Виходячи з цього, Верховний Суд досліджує лише питання ефективності обраного прокурором способу захисту і саме таким чином формулює ключові питання цього спору:
"Чи є спосіб захисту у вигляді визнання недійсним рішення тендерного комітету Ліцею ефективним за умови укладення договору про надання послуг за наслідками вказаного рішення;
Чи є ефективним спосіб захисту у вигляді визнання недійсним договору про надання послуг між Ліцеєм та ТОВ "Агрогран", який фактично виконано на момент звернення прокурора з позовом, а будь-яких інших вимог позивачем не заявлено".
8. Верховний Суд підкреслює, що за обставинами цього спору та усталеною практикою Суду, обраний прокурором спосіб захисту є неефективним, оскільки саме по собі визнання недійсним як рішення тендерного комітету, так і договору про надання послуг, не призведе до захисту прав та інтересів держави. Детальне обґрунтування цього висновку викладено нижче в цій Постанові.
Обставини спору
9. 10.09.2021 Ліцей розмістив оголошення у системі електронних закупівель "Прозорро" про проведення процедури закупівлі послуг з обробітку земель в обсязі повного сільськогосподарського циклу щодо вирощування кукурудзи на земельних ділянках площею 124,448 га та 294,6793 га, які перебувають в постійному користуванні замовника торгів; строк надання послуг до 31.12.2022.
10. Для участі у торгах було допущено два учасника: ТОВ "Агрогран" та Приватне підприємство "Агрохолдинг Афіна Паллада" (ПП "Агрохолдинг Афіна Паллада").
11. Відповідно до рішення тендерного комітету Ліцею, оформленого протоколом від 03.11.2021 № 23 (далі - рішення тендерного комітету), переможцем електронного аукціону від 01.11.2021 визначено ТОВ "Агрогран" з ціною тендерної пропозиції 11 693 651,67 грн.
12. 15.11.2021 між Ліцеєм (замовник) та ТОВ "Агрогран" (виконавець) укладено договір № 15/11/21 про надання послуг (далі - Договір) зі строком дії до 31.12.2022, за умовами якого: виконавець зобов`язався власними силами, паливно-мастильними матеріалами, посівним матеріалами та добривом надати послуги з обробітку земель в обсязі повного сільськогосподарського циклу.
13. Складеним між Ліцеєм та ТОВ "Агрогран" актом від 15.11.2021 №15/11/21 приймання-передачі виконаних робіт (послуг) сторони підтвердили виконання Договору у повному обсязі.
14. За результатом моніторингу вказаної процедури закупівлі, Північно-Східний офіс Державної аудиторської служби України в Полтавській області (далі - Держаудитслужба) склав висновок від 23.12.2021 № UA-2021-09-10-011800-с про виявлені порушення абзацу 1 частини 16 статті 29 та абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі", що полягають у допущенні до участі в аукціоні двох учасників, один з яких - "Агрохолдинг Афіна Паллада" - не відповідав критеріям, зазначеним в законі, а тому торги не мали проводитись взагалі.
Узагальнений зміст позовних вимог та підстав позову
15. Керівник Новоукраїнської окружної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області, Кіровоградської обласної ради та Держаудитслужби з позовом до Ліцею та ТОВ "Агрогран" про визнання незаконним та скасування рішення тендерного комітету; визнання недійсним Договору; зобов`язання відповідача-2 припинити будь-які дії щодо земельних ділянок загальною площею 419,1273 га та звільнення їх шляхом приведення у стан, що існував на момент укладення Договору.
16. Позов мотивований тим, що при проведенні спірних торгів та визначенні з поміж його двох учасників переможцем ТОВ "Агрогран" Ліцей допустив порушення положень статті 16 та абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки провів їх за участі ПП "Агрохолдинг Афіна Паллада", який не відповідав кваліфікаційним критеріям, а саме наявності "досвіду виконання аналогічного за предметом договору" та "наявності в учасника обладнання, матеріально-технічної бази та технологій".
17. У зв`язку з цим, відповідно до частини 2 статті 32 Закону України "Про публічні закупівлі", на думку прокурора тендер повинен був бути автоматично відмінений. Оскільки цього не відбулось, рішення тендерного комітету є незаконним, а укладений за результатами незаконної процедури закупівель Договір є недійсним. Оспорюваний Договір також суперечить приписам статті 96 Земельного кодексу України та статті 80 Закону України "Про освіту", оскільки належні Ліцею на праві постійного користування земельні ділянки фактично використовувались відповідачем-2 не за освітнім призначенням, а для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Узагальнений зміст та обґрунтування рішення суду першої інстанції
18. Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 15.02.2023 закрито провадження у справі в частині позовних вимог прокурора про зобов`язання ТОВ "Агрогран" припинити будь-які дії щодо земельних ділянок та їх звільнення. Задоволений позов в частині визнання незаконним та скасування рішення тендерного комітету та визнання недійсним Договору на підставі частини 1 статті 203 та частини 1 статті 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Відмовлено в частині позову про визнання недійсним Договору за частинами 2, 5 статті 203 ЦК України та статтею 207 Господарського кодексу України.
19. Суд першої інстанції виходив з того, що ПП "Агрохолдинг Афіна Паллада" не відповідало кваліфікаційним критеріям тендерної документації "наявності досвіду виконання аналогічного за предметом договору" та "наявності в учасника обладнання, матеріально-технічної бази та технологій", тому такі торги автоматично повинні були бути скасованими відповідно до пункту 2 частини 2 статті 32 Закону України "Про публічні закупівлі". Оскільки укладення договору є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, яка проведена з порушенням законодавства, рішення тендерного комітету є незаконним, а Договір підлягає визнанню недійсним.
Узагальнений зміст та обґрунтування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції
20. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 13.06.2023 рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним і скасування рішення тендерного комітету та про визнання недійсним Договору, прийнято в цій частині нове рішення про відмову в позові.
21. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем-1 вимог Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки встановив, що надані учасником торгів ПП "Агрохолдинг Афіна Паллада" документи в сукупності підтверджують його відповідність кваліфікаційним критеріям тендерної документації "наявності досвіду виконання аналогічного за предметом договору" та "наявності в учасника обладнання, матеріально-технічної бази та технологій".
22. Разом з тим апеляційний суд, з посиланням на правові висновки Верховного Суду, констатував обрання прокурором неефективного способу захисту прав та інтересів держави, оскільки саме по собі визнання недійсним рішення тендерного комітету про визначення переможця відкритих торгів, яке вже було реалізоване та вичерпало свою дію виконанням, та визнання недійсним вже виконаного його сторонами договору про закупівлю, без одночасного заявлення позовної вимоги про застосування наслідків недійсності правочину, не призведе до поновлення прав держави. Обрання прокурором неефективного способу захисту є самостійною підставою для відмови в позові.
Касаційна скарга
23. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини 2 статті 287 ГПК України, направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Аргументи учасників справи
Узагальнені доводи касаційної скарги
24. Висновок апеляційного суду про відповідність ПП "Агрохолдинг Афіна Палада" кваліфікаційним критеріям зроблений на підставі неналежних та недопустимих доказів. Також суди обох інстанцій зробили висновок про виконання сторонами Договору на підставі недопустимого доказу - акту приймання-передачі послуг, тоді як відповідно до вимог статті 10 Закону України "Про публічні закупівлі" звіт про виконання умов договору мав бути розміщений на веб-порталі "Прозорро", а в матеріалах справи відсутні докази виконання договору Ліцеєм в частині оплати наданих послуг.
25. У подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень статей 16, 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) в частині тлумачення поняття "наслідки недійсності правочину": чи може заінтересована особа, яка не є стороною правочину, вимагати повернення виконаного за недійсним правочином на користь сторін договору та чи може позивач вимагати захисту судом порушеного недійсним правочином права іншими способами, передбаченими статтею 16 ЦК України, та чи є такі способи реституцією.
Позиція інших учасників справи
26. Держаудитслужба у поясненнях на касаційну скаргу підтримує вимоги та доводи прокурора в частині, що стосуються порушень Закону України "Про публічні закупівлі".
27. Відповідач-2 у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін. Зазначає про невідповідність вимогам процесуального закону заявленої прокурором в касаційній скарзі вимоги про скасування рішення суду першої інстанції, яке переглядалось та було скасовано апеляційним судом тільки в частині задоволених позовних вимог. Щодо суті спору, то суд апеляційної інстанції обґрунтовано керувався відповідними правовими висновками Верховного Суду та дійшов правильного висновку про обрання прокурором неефективного способу захисту прав держави.
Позиція Верховного Суду
28. Верховний Суд повторно зазначає, що він не аналізує доводи касаційної скарги та їх спростування в частині відповідності чи невідповідності проведених торгів закону. Ключові питання даної справи полягають в ефективності або неефективності обраного прокурором способу захисту, як це сформульовано Судом в пункті 7 даної Постанови.
Щодо способу захисту у вигляді визнання недійсним рішення тендерного комітету
29. Прокурор стверджував, що рішення тендерного комітету підлягає визнанню недійсним з підстав невідповідності одного з двох учасників торгів кваліфікаційним критеріям тендерної документації.
30. Верховний Суд щодо вказаних позовних вимог прокурора зазначає, що Судом вже сформовано чітку і послідовну позицію з приводу саме таких вимог у подібних обставинах, і неодноразово підкреслювалась неефективність цього способу захисту.
31. Суть вказаного підходу полягає в тому, що правочин, яким оформлено результати торгів - рішення тендерного комітету - повністю вичерпав дію фактом укладення договору, як основного правочину. В контексті даного спору, вимога про визнання недійсним рішення тендерного комітету ніяким чином на захищає інтереси держави та нічого принципово не змінює з точки зору наслідків, оскільки спосіб захисту має реально, а не декларативно поновляти невизнані, оспорені або порушені права.
32. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорювання. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорювання та спричиненим цими діяннями наслідкам. Такі висновки сформульовані, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі №338/180/17 (п.57), від 11.09.2018 у справі №905/1926/16 (п.40), від 30.01.2019 у справі №569/17272/15-ц, від 01.10.2019 у справі №910/3907/18 (п.48), від 09.02.2021 у справі №381/622/17 (п.14), від 15.02.2023 у справі №910/18214/19 (п.9.12).
33. Крім того, спосіб захисту права або інтересу повинен бути таким, щоб у позивача не виникала необхідність повторного звернення до суду (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.01.2021 у справі №522/1528/15-ц).
34. Відповідно до пункту 25 частини 1 статті 1 Закону "Про публічні закупівлі" публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.