ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 120/6160/23
адміністративне провадження № К/990/29400/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу заступника керівника Вінницької обласної прокуратури
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року (суддя Свентух В.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року (колегія у складі суддів Смілянця Е.С., Полотнянка Ю.П. Драчук Т.О.)
у справі №120/6160/23
за позовом керівник Немирівської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Іллінецької міської ради
до Управління освіти Іллінецької міської ради,
треті особи - ОСОБА_1, ОСОБА_2
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
У С Т А Н О В И В:
1. У травні 2023 року керівник Немирівської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Іллінецької міської ради звернувся до суду із позовом до Управління освіти Іллінецької міської ради (далі також - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати випускникам закладів загальної середньої освіти комунальної форми власності Іллінецької міської територіальної громади, які мають статус дітей-сиріт, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої ч. 7 ст. 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV);
- зобов`язати Управління освіти Іллінецької міської ради нарахувати і виплатити випускникам закладів загальної середньої освіти комунальної форми власності Іллінецької територіальної громади ОСОБА_2, 2007 року народження та ОСОБА_1, 2005 року народження, одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону № 2342-IV з розміру, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2022 рік".
2. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 15.05.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2023, повернув позовну заяву у зв`язку із відсутністю у керівника Немирівської окружної прокуратури Вінницької області підстав для представництва інтересів держави.
3. 22.08.2023 заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, що 25.08.2023 надійшла до Верховного Суду, у якій, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 15.05.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2023, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Як на підставу касаційного оскарження покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 та від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21; та у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 822/3692/17, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 11.08.2020 у справі № 810/2903/18, від 27.03.2023 у справі № 340/2019/22, від 29.03.2023 у справі № 460/2459/22, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22; зазначає, що захист прав дітей є складовою захисту інтересів держави; Служба у справах дітей Іллінецької міської ради не здійснює заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
На думку прокурора, суди попередніх інстанції дійшли помилкових висновків, що законодавство встановлює вичерпний перелік спорів між двома суб`єктами владних повноважень; що прокурор звернувся до суду в інтересах певних осіб. Питання бездіяльності Служби у справах дітей Іллінецької міської ради та Управління освіти Іллінецької міської ради належить до виключної компетенції адміністративного суду; недотримання прав та гарантій дітей-сиріт й дітей, позбавлених піклування, щодо отримання одноразової допомоги порушує інтереси великої кількості осіб та держави як гаранта забезпечення пільг та гарантій дітей із особливим статусом.
5. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2023 відкрито касаційне провадження.
6. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
7. Відзив від відповідача не надходив.
8. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.
9. Ключовими правовими питаннями у справі є права прокурора на звернення до адміністративного суду, адже це питання передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
10. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
11. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.
12. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
13. У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
14. Міжнародні акти підкреслюють винятковість "прокурорського представництва". Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.
15. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
16. Вимога "виключності" випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції.
17. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Частина 1 цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
18. Відповідно до ч.2 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
19. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
20. Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
21. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
22. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
23. Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
24. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
25. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
26. "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
27. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
28. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
29. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
30. Це відповідає висновку, викладеному у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
31. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
32. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.