П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня2023 року
м. Київ
Справа № 260/3564/22
Провадження № 11-74заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Територіального управління Служби судової охорони у Закарпатській області (далі - Територіальне управління) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року (судді Уханенко С. А., Кашпур О. В., Мацедонська В. Е., Радишевська О. Р., Шевцова Н. В.) у зразковій справі № 260/3564/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління та Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Служба судової охорони, про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Територіального управління та ДСА України, у якому просив:
- визнати протиправними дії Територіального управління щодо ненарахування і невиплати йому додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - постанова КМУ № 168, КМУ відповідно);
- зобов`язати Територіальне управління здійснити нарахування і виплату ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, починаючи з 24 лютого 2022 року.
2. На обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач з 24 лютого 2022 року протиправно не виплачує йому як співробітнику Територіального управління щомісячну додаткову винагороду в розмірі 30 000 грн, передбачену постановою КМУ № 168.
3. На переконання позивача, бездіяльність Територіального управління щодо виплати йому вказаної винагороди порушує принцип дії нормативно-правового акта в часі та взяті на себе державою зобов`язання, які не можуть ставитися в залежність від наявності бюджетних асигнувань.
Рух позовної заяви та короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду ухвалою від 23 вересня 2022 року відкрив провадження в цій справі.
5. 03 жовтня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) надійшло подання судді Закарпатського окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом цієї типової справи як зразкової.
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 07 листопада 2022 року відкрив провадження у зразковій адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління та ДСА України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
7. Рішенням від 06 квітня 2023 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду позов ОСОБА_1 задовольнив. Суд визнав протиправною бездіяльність Територіального управління щодо ненарахування і невиплати ОСОБА_1 з 24 лютого 2022 року додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, та зобов`язав Територіальне управління нарахувати і виплатити позивачу додаткову винагороду, передбачену постановою КМУ № 168, в розмірі 30 000 грн на місяць, починаючи з 24 лютого 2022 року. Суд першої інстанції також установив судовий контроль за виконанням цього рішення шляхом зобов`язання Територіального управління протягом одного місяця з дня набрання чинності цим рішенням подати звіт про його виконання.
8. Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що:
- з 24 лютого 2022 року КМУ встановив співробітникам Служби судової охорони на період дії воєнного стану в Україні додаткову винагороду, яка підлягає їм виплаті в порядку та на умовах, визначених ДСА України;
- установлена постановою КМУ № 168 додаткова винагорода є складовою грошового забезпечення співробітників Служби судової охорони, яку держава взяла на себе обов`язок виплачувати їм на період дії воєнного стану в Україні;
- зміст внесених постановою КМУ від 07 липня 2022 року № 793 змін до постанови КМУ № 168 в частині визначення розміру додаткової винагороди "до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць" замість "30 000 гривень щомісячно" не свідчить про те, що такі зміни вплинули на розмір додаткової винагороди, адже за загальним правилом заробітна плата (грошове забезпечення) виплачується щомісячно за фактично відпрацьований час, тому визначена урядом "пропорційність" із прив`язкою до місячного періоду фактично передбачає виплату додаткової винагороди в розмірі 30 000 гривень на місяць за умови відпрацювання норми робочого часу відповідного місяця;
- указані зміни у правовому регулюванні спірних правовідносин не змінили обсягу права ОСОБА_1 на отримання додаткової винагороди в розмірі 30 000 грн на місяць, передбаченому постановою КМУ № 168 у первинній редакції, тому суд відхиляє доводи позивача щодо недопустимості застосування постанови КМУ від 07 липня 2022 року № 793 для вирішення цього спору;
- суд не застосовує при визначенні розміру належної позивачу додаткової винагороди пункт 7 Порядку і умов виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди на період дії воєнного стану, затвердженого наказом ДСА України від 31 жовтня 2022 року № 396 (далі - Порядок № 396), на застосуванні якого наполягає Територіальне управління, оскільки за імперативною нормою частини другої статті 165 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) розмір грошового забезпечення співробітників Служби судової охорони встановлюється КМУ, тоді як згідно з пунктом 2 постанови КМУ від 03 квітня 2019 року № 289 "Про грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони" (далі - постанова КМУ № 289) ДСА України уповноважена затверджувати виключно порядок його виплати;
- Верховний Суд не вбачає підстав для застосування до спірних правовідносин Порядку № 396 й у частині визначених ним порядку і умов виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди, оскільки спірні правовідносини виникли до прийняття і набрання чинності цим Порядком. Водночас у спірний період однорідні правовідносини щодо порядку виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони були врегульовані Порядком виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони, затвердженим наказом ДСА України від 26 серпня 2020 року № 384 (далі - Порядок № 384), що й підлягає застосуванню до спірних правовідносин;
- відмова Територіального управління у виплаті позивачу додаткової винагороди як однієї зі складових його грошового забезпечення з підстави відсутності відповідних бюджетних асигнувань, виходячи з прецедентної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), порушує гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) право особи мирно володіти своїм майном, оскільки доки відповідні правові норми, що передбачають певні виплати, є чинними, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах;
- Територіальне управління є належним відповідачем за пред`явленим ОСОБА_1 позовом, оскільки саме цей суб`єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність у спірних правовідносинах щодо виплати позивачу додаткової винагороди.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
9. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Територіальне управління подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а оскаржуване рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права.
10. На думку скаржника, для видання наказу про виплату співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, необхідна наявність у затвердженому кошторисі Служби судової охорони та Територіального управління відповідних коштів на її виплату за фондом оплати праці співробітників. Водночас у відповідному кошторисі Територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної постановою КМУ № 168 після її прийняття, Службою судової охорони не затверджувались.
11. Крім того, у затвердженому ДСА України кошторисі Служби судової охорони на 2022 рік та відповідному кошторисі Територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної постановою КМУ № 168, не передбачались та не затверджувались, у зв`язку із чим існуючий за фондом оплати праці фінансовий ресурс не дозволяє здійснити таку виплату.
12. На переконання скаржника, видання Територіальним управлінням наказів про виплату додаткової допомоги без відповідного фінансування є перевищенням повноважень та призвело б до порушення вимог чинного законодавства України, у зв`язку з чим бездіяльність Територіального управління щодо невиконання постанови КМУ № 168 відсутня.
13. Отже, скаржник вважає, що висновки суду першої інстанції про визнання протиправною бездіяльності Територіального управління щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 додаткової винагороди відповідно до постанови КМУ № 168 не відповідають обставинам справи, оскільки за загальним поняттям для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливим є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
14. Скаржник також зазначив, що, враховуючи, що постанова КМУ № 793 застосовується з 24 лютого 2022 року, розмір додаткової винагороди з 24 лютого 2022 року слід визначати з розрахунку до 30 000 грн, пропорційно в розрахунку на місяць, а не 30 000 на місяць, як вважає суд першої інстанції, оскільки в подальшому це може призвести до правової невизначеності щодо розміру додаткової винагороди при нарахуванні та виплаті згідно рішень судів.
15. На думку Територіального управління, саме Порядок № 396 регулює умови виплати додаткової винагороди в період дії воєнного стану та має певні особливості, а тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неправильно застосував до цих правовідносин Порядок № 384, оскільки в ньому не врегульовані певні правові аспекти виплати винагороди в період воєнного стану. При цьому вимога щодо розроблення порядку й умов виплати саме цієї додаткової винагороди міститься в постанові КМУ № 168, яка є обов`язковою для виконання.
16. Територіальне управління також указало, що в оскаржуваному рішенні Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду помилково дійшов висновку про безпідставність залучення до розгляду справи інших державних органів, які беруть участь у процесі формування і використання фінансових ресурсів для виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони. На переконання скаржника, в силу природи бюджетного законодавства виходячи з предмета позову та правовідносин, які склалися в процесі реалізації постанови КМУ № 168, необхідно залучити до розгляду цієї справи: ДСА України як головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності Служби судової охорони, яка повинна була розподілити та довести до розпорядників нищого рівня у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань, а також затвердити кошториси таких розпорядників шляхом збільшення останніх; Міністерство фінансів України, яке є обов`язковим учасником бюджетного процесу щодо виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на виплату одноразової грошової винагороди співробітникам Служби судової охорони; КМУ, адже положення її постанови № 168 щодо виплати додаткової винагороди та щодо збільшення видатків розпорядниками коштів не виконуються.
17. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
18. На час розгляду справи ОСОБА_1 відзиву на апеляційну скаргу Територіального управління не надіслав, водночас направив до Великої Палати Верховного Суду заяву, у якій просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги Територіального управління, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду залишити без змін.
19. 29 травня 2023 року до Великої Палати Верховного Суду від Служби судової охорони надійшов відзив, у якому остання вказує, що вважає апеляційну скаргу Територіального управління обґрунтованою та повністю підтримує викладені в ній доводи. Також вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, а тому рішення є незаконним та необґрунтованим. Просить апеляційну скаргу Територіального управління задовольнити, рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
20. 13 червня 2023 року до Великої Палати Верховного Суду від ДСА України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому ДСА України зазначила, що, користуючись процесуальним правом, визначеним статтею 304 КАС України, вважає за необхідне надати такі пояснення.
21. Відповідно до пункту 3 постанови КМУ № 168 доручено Міністерству фінансів України опрацювати питання щодо збільшення видатків відповідним розпорядникам бюджетних коштів для забезпечення реалізації цієї постанови.
22. З метою виконання норм постанови КМУ № 168 ДСА України неодноразово зверталася до голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, КМУ, Міністерства фінансів України, Прем`єр-міністра України щодо виділення додаткових коштів з державного бюджету, проте видатки на зазначені цілі ДСА України у 2022 році відповідно до постанови КМУ № 168 не були збільшені.
23. Міністерством фінансів України було запропоновано ДСА України як головному розпоряднику коштів державного бюджету використати всі внутрішні резерви для виплати додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони, зокрема шляхом перерозподілу видатків між розпорядниками коштів нижчого рівня у системі ДСА України в межах загального обсягу бюджетних призначень.
24. При цьому постановами КМУ від 10 березня 2022 року № 245 "Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету" повністю скорочено видатки розвитку ДСА України в обсязі 541,6 млн грн та від 01 квітня 2022 року № 401 "Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету" для ДСА України на 2022 рік зменшено бюджетні призначення на 1 574,1 млн грн, в тому числі на оплату праці - на 1 418,5 млн грн.
25. ДСА України зазначила, що на 2023 рік граничного обсягу видатків коштів для виплати додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони відповідно до постанови КМУ № 168 також не передбачено.
26. На звернення ДСА України про виділення додаткових коштів з державного бюджету на виплату співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди Міністерством фінансів України листом від 30 січня 2023 року № 08020-01-3/2736 відмовлено в збільшенні на 2023 рік видатків на оплату праці для реалізації положень постанови.
27. Крім того, постановою КМУ від 20 січня 2023 року № 43 "Про внесення змін до постанови КМУ від 28 лютого 2022 року № 168" співробітників Служби судової охорони виключено з переліку осіб, яким передбачена виплата додаткової винагороди.
28. ДСА України звертає увагу, що в період спірних правовідносин у ДСА України були відсутні будь-які внутрішні резерви для перерозподілу видатків між установами системи правосуддя та збільшення бюджетних асигнувань Службі судової охорони для виплати додаткової винагороди співробітникам відповідно до постанови КМУ № 168.
29. На думку ДСА України, питання виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди відповідно до постанови КМУ № 168 можливо вирішити лише шляхом виділення додаткових коштів з резервного фонду державного бюджету, оскільки на сьогодні видатки на зазначені цілі для ДСА України як головного розпорядника бюджетних коштів не збільшені. Як наслідок, жодні зміни до кошторису видатків Служби судової охорони в частині збільшення бюджетних асигнувань для виплати додаткової грошової винагороди, встановленої постановою КМУ № 168, ДСА України не затверджувалися.
30. Отже, на переконання ДСА України, вжито всіх заходів щодо збільшення бюджетних асигнувань для Служби судової охорони, відтак жодними своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю ДСА України не здійснювала заходів, спрямованих на порушення прав та законних інтересів позивача.
31. У зв`язку з викладеним ДСА України просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі.
Рух апеляційної скарги
32. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 травня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Територіального управління на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 квітня 2023 року, а ухвалою від 04 липня 2023 року призначила зразкову справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на підставі частини першої та третьої статті 311 КАС України, оскільки учасники справи клопотань про розгляд справи за їх участю не подавали, а характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
33. Наказом Служби судової охорони від 18 грудня 2019 року № 391 о/с ОСОБА_1 прийнято на службу до Служби судової охорони на посаду заступника командира взводу охорони підрозділу охорони Територіального управління, з присвоєнням йому спеціального звання "старший лейтенант" Служби судової охорони з 19 грудня 2019 року.
34. Відповідно до наказу Територіального управління від 19 грудня 2019 року № 50 о/с ОСОБА_1 установлено посадовий оклад у розмірі 3 350 грн на місяць, надбавку за особливості проходження служби в розмірі 100 % посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальне звання та надбавки за стаж служби. Визначено, що вислуга років ОСОБА_1, яка дає право на встановлення надбавки за стаж служби, станом на 19 грудня 2019 року становить 10 років 02 місяці 27 днів.
35. Згідно з довідкою про доходи від 13 вересня 2022 року № 24, виданою Територіальним управлінням, сума доходу ОСОБА_1 за період із січня по серпень 2022 року включно склала 131 584,04 грн, з них: за січень 2022 року - 14 474,26 грн, за лютий 2022 року - 14 474,26 грн, за березень 2022 року - 14 474,26 грн, за квітень 2022 року - 14 600,80 грн, за травень 2022 року - 14 690,41 грн, за червень 2022 року - 14 829,05 грн, за липень 2022 року - 28 980,20 грн (з урахуванням допомоги на оздоровлення в сумі 14 117 грн), за серпень 2022 року - 15 060,80 грн.
36. 12 вересня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Територіального управління з рапортом (вх. № 38.03-229/вн) про виплату йому додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168.
37. Листом від 19 вересня 2022 року вих. № 38.06-258 Територіальне управління повідомило ОСОБА_1, що в затвердженому ДСА України кошторисі на 2022 рік та, відповідно, кошторисах Територіальних управлінь Служби судової охорони видатки на виплату додаткової винагороди, встановленої постановою КМУ № 168, не передбачені, у зв`язку із чим виплата додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони з 24 лютого 2022 року не проводилася. Зазначено, що накази Територіального управління про виплату співробітникам додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, будуть видані після надходження відповідних бюджетних асигнувань.
38. Вважаючи такі дії Територіального управління протиправними, позивач оскаржив їх до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
39. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. За змістом статті 160 Закону № 1402-VIII підтримання громадського порядку в суді, припинення проявів неповаги до суду, а також охорону приміщень суду, органів та установ системи правосуддя, виконання функцій щодо державного забезпечення особистої безпеки суддів та членів їхніх сімей, працівників суду, забезпечення у суді безпеки учасників судового процесу здійснює Служба судової охорони.
41. На підставі частин першої та другої статті 161 Закону № 1402-VIII Служба судової охорони є державним органом у системі правосуддя для забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах. Служба судової охорони підзвітна Вищій раді правосуддя та підконтрольна ДСА України.
42. Згідно із частиною першою статті 165 Закону № 1402-VIII грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
43. Частиною другою цієї статті передбачено, що грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони виплачується у розмірах, що встановлюються КМУ на рівні, не нижчому, ніж установлений для поліцейських, і повинно стимулювати до комплектування Служби судової охорони кваліфікованими співробітниками.
44. Постановою КМУ № 289 затверджено: схему посадових окладів за посадами окремих категорій співробітників Служби судової охорони, які займають керівні посади; тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів посадових окладів співробітників Служби судової охорони; схему тарифних розрядів за основними типовими посадами співробітників Служби судової охорони; схему тарифних коефіцієнтів за спеціальними званнями співробітників Служби судової охорони; розміри надбавки за стаж служби співробітників Служби судової охорони. Крі того, установлено, що порядок виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони затверджується ДСА України.