ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Крет Г. Р. у справі № 990/20/23(провадження № 11-30заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішення
1. У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 01 листопада 2022 року № 82 "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя" (далі - спірне рішення).
Як на правову підставу поданого позову ОСОБА_1 , зокрема, покликається на статтю 55 Конституції України, статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та положення Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798?VIII).
Твердить, що рішення Етичної ради не відповідає чинному законодавству, невмотивованість якого щодо порушення конкретних вимог до професійної поведінки з точки зору етики та стандартів суддівської поведінки, доброчесності судді є підставою для визнання його протиправним та скасування.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 лютого 2023 відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Своє рішення суд мотивував тим, що позов ОСОБА_1 не лежить у площині правовідносин, визначених пунктом 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі - Закон № 1635-IX) та пунктом 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 1635-IX. Відтак суд виснував, що спір, якого стосується зазначений позов, не належить до юрисдикції судів України (зокрема, його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства). Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції врахував правову позицію Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), яка викладена в постанові від 10 листопада 2022 року у справі № 990/120/22.
3. ОСОБА_1 не погодилася із цим рішенням суду і звернулася до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Основні доводи апеляційної скарги зводяться до того, що суд першої інстанції порушив конституційний принцип поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (стаття 124 Конституції України) та право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом (стаття 6 Конвенції).
З покликанням на норми Конституції України, КАС України та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), позивачка зазначає, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду щодо своїх цивільних прав та обов`язків. Тобто стаття 6 Конвенції втілює "право на суд" та право на отримання "вирішення" спору судом.
Позаяк Закон № 1635-IX наділив Етичну раду повноваженнями, як робити відповідний добір кандидатів у члени Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), то відповідно без наявності її рішення кандидат не має змоги брати участь у цьому конкурсі надалі. Таким чином, Етична рада здійснює публічно-владні управлінські функції, зокрема й на виконання делегованих повноважень, тому її рішення підпадають під визначення індивідуального акта, який підлягає оскарженню.
4. Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що вона (апеляційна скарга) задоволенню не підлягає, позаяк доводи, викладені в ній, не спростовують правильності висновків суду, що зроблені у світлі усталеної практики Верховного Суду в подібних справах.
Висновки суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, викладені в оскаржуваній ухвалі, не свідчать про порушення права позивачки на доступ до суду, а натомість спрямовані на забезпечення легітимної мети.
5. Велика Палата постановою від 14 вересня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 лютого 2023 року - без змін.
Проаналізувавши положення статті 55 Конституції України, статей 2, 4, 5 КАС України, Велика Палата виснувала, що завдання адміністративного судочинства полягає в захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
Велика Палата також зазначила, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону № 1635-ІХ, який набрав чинності 05 серпня 2021 року).
Законом № 1635-ІХ доповнено розділ VII "Перехідні положення" КАС України пунктом 3, згідно з яким Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Велика Палата також указала, що, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції покликався на правові висновки Великої Палати, за якими Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.
Проаналізувавши положення статті 131 Конституції України, статті 91 Закону № 1798-VIII, пункту 4 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1635-IX, Велика Палата виснувала, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення).
Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидатана посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
На переконання Великої Палати, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради в зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 1635?IX і пунктом 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 1635-IX.
Велика Палата погодилася з висновками суду першої інстанції, адже вони є суголосними з висновками, викладеними в постанові від 10 листопада 2022 року (справа № 990/120/22).
Велика Палата зауважила, що оцінка відповідності позивачки критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась виключно як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Велика Палата наголосила, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Спірне рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правової системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідків для конкретної конкурсної процедури, з-поміж іншого перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження в доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
З огляду на викладені вище висновки про те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесностімає значення тільки для його участі в конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, відмова у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посадиє пропорційною наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.
6. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про неможливість оскарження до суду кандидатом на посаду члена ВРП рішення Етичної ради про невідповідність цього кандидата критеріям професійної етики та доброчесності.
Ця окрема думка суголосна з мотивами окремих думок, висловлених суддями Великої Палати у справах з подібними правовідносинами та за участі Етичної ради раніше. Нам тільки залишається ще раз відтворити ці мотиви незгоди.
7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.