ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 280/8088/21
адміністративне провадження № К/990/6497/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/8088/21
за позовом ОСОБА_1 до Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року (суддя - Батрак І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року (головуючий суддя - Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (позивач) звернулася до суду з позовом до Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області (сільська рада, відповідач) у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 31 серпня 2021 року №3 "Про недовіру Костянтинівському сільському голові Мелітопольського району Запорізької області ОСОБА_1 та дострокове припинення її повноважень";
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 31 серпня 2021 року №4 "Про обрання секретаря Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області";
- поновити її на посаді Костянтинівського сільського голови Мелітопольського району Запорізької області;
- стягнути з сільської ради на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 вересня 2021 року до дня ухвалення рішення у цій справі.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що була обрана на посаду голови Костянтинівської сільської ради. 31 серпня 2021 року на черговій вісімнадцятій (18-ій) сесії восьмого (8-го) скликання сільської ради відповідач прийняв рішення № 3 про недовіру та дострокове припинення її повноважень, як голови сільської ради. ОСОБА_1 вважає рішення про дострокове припинення повноважень і, як наслідок, звільнення із займаної посади, неправомірним, посилаючись на те, що проекти оскаржуваних рішень підготовлені, винесені на розгляд та прийняті з численними процедурними порушеннями та в умовах цілковитого ігнорування Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) та Регламенту сільської ради. Чергова сесія ради була проведена із значними процедурними порушеннями та організаційними проблемами. На думку позивача, передбачених законодавством підстав для дострокового припинення її повноважень не було, більше того, депутати, маючи конфлікт інтересів, не мали право голосувати та приймати оскаржувані рішення. У зв`язку з цим, просила задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, та поновити її порушені права.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини
3. Розпорядженням сільського голови ОСОБА_1 від 20 серпня 2021 року № 71-р скликано чергову 18-ту сесію 8-ого скликання Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області на 31 серпня 2021 року об 11:00 та вказано перелік питань порядку денного, що виносяться на розгляд пленарного засідання.
4. У період до проведення цієї сесії - 25 серпня 2021 року секретарем сільської ради ОСОБА_2 була подана заява про припинення її повноважень за власним бажанням (зареєстровано 26 серпня), а 27 серпня 2021 року зареєстрована вимога депутатів про включення до порядку денного додаткових питань.
5. 31 серпня 2021 року на засідання 18-ої сесії 8-го скликання прибули 26 депутатів (100% від складу ради) та сільський голова (відомості реєстрації депутатів сільської ради).
6. За ініціативою депутатів обрано лічильну комісію (депутати ОСОБА_3 (голова комісії), ОСОБА_4 (секретар комісії) та ОСОБА_5 )
7. За пропозицією головуючої - голови сільради ОСОБА_1 до порядку денного засідання 18-ої сесії ради 8-го скликання запропоновано включити питання, що містяться в розпорядженні про скликання сесії, запропоновано проголосувати порядок денний за основу та після прийняття порядку денного сесії за основу ОСОБА_1 запропонувала депутатам надати свої зауваження чи пропозиції для прийняття порядку денного в цілому.
8. Депутатом ОСОБА_6 під час обговорення порядку денного сесії було запропоновано включити до нього, відповідно до заздалегідь поданої вимоги, наступні питання:
1) про звільнення з займаної посади секретаря сільської ради ОСОБА_2 ;
2) про обрання секретаря сільської ради;
3) звіт сільського голови ОСОБА_1 про діяльність виконавчих органів сільської ради.
9. Разом з тим, позивачем (одноособово) відмовлено у внесенні на розгляд ради цієї пропозиції депутата та оголошена перерва. ОСОБА_1 покинула сесійну залу.
10. За такої умови депутати склали акт від 31 серпня 2021 року про самоусунення ОСОБА_1 від головування у пленарному засіданні 18-ої сесії 8-го скликання Костянтинівської сільської ради та подальшого ведення засідання.
11. У подальшому, головування на сесії було продовжено секретарем сільської ради ОСОБА_2, якою внесені шляхом голосування запропоновані депутатами додаткові питання до порядку денного, в тому числі, про її звільнення з посади секретаря сільської ради.
12. Для обговорення заяви ОСОБА_2 в депутатських постійних комісіях та підготовки до таємного голосування, депутати проголосували за технічну перерву (поіменне голосування "за" - 26, "не голосував" - 1).
13. Депутатами затверджено протокол засідання лічильної комісії про визначення часу, місця таємного голосування, змісту та кількості бюлетенів для таємного голосування з питання, яке стосувалося звільнення секретаря сільської ради, проведено таємне голосування.
14. Рішенням сільської ради від 31 серпня 2021 року №1 звільнено ОСОБА_2 з посади секретаря Костянтинівської сільської ради (поіменне голосування "за" - 26, "не голосував" - 1).
15. У зв`язку зі звільненням з займаної посади секретаря сільської ради та відсутністю сільського голови рішенням ради №2 обрано для голосування у пленарному засіданні сесії та подальшого ведення засідання депутата ОСОБА_7 .
16. Від депутатських фракцій внесена вимога про включення до порядку денного питання про недовіру сільському голові та дострокове припинення її повноважень. За включення до порядку денного сесії цього питання, зміну порядку розгляду питань та розгляд цього питання у форматі таємного голосування депутати проголосували одноголосно ("за" - 26, "не голосував" - 1).
17. За результатами таємного голосування 26 депутатами (відповідає 100 відсоткам складу сільської ради) одноголосно прийнято рішення №3 "Про недовіру Костянтинівському сільському голові Мелітопольського району Запорізької області ОСОБА_1 та дострокове припинення її повноважень".
Цим рішенням: затверджено протокол лічильної комісії; припинено достроково повноваження сільського голови; звільнено ОСОБА_1 з посади; виключено її зі складу виконавчого комітету сільської ради; повноваження Костянтинівського сільського голови тимчасово покладено на секретаря Костянтинівської сільської ради (резолютивна частина).
Мотивами для його прийняття було порушення сільським головою ОСОБА_1 абзацу 1 частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР, а саме: порушення сільським головою Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих її повноважень.
18. Надалі у зв`язку зі звільненням секретаря Костянтинівської сільської ради ОСОБА_2 з займаної посади, в порядку статті 50 Закону № 280/97-ВР на посаду секретаря запропоновано кандидатуру депутата ОСОБА_8 .
19. Після перерви (для організації процедури таємного голосування) затверджено порядок голосування, форму бюлетенів. Депутатами отримано 25 бюлетенів, 2 - залишились. За ОСОБА_8 проголосувало 25 депутатів, при цьому, ОСОБА_8 участь в голосуванні за себе не приймала (протокол лічильної комісії).
20. Рішенням Костянтинівської сільської ради від 31 серпня 2021 року №4 секретарем Костянтинівської сільської ради обрано ОСОБА_8 (депутата Костянтинівської сільської ради VIII скликання).
21. Вважаючи рішення відповідача №3 та №4 протиправними та такими які прийнято з численними процедурними порушеннями, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
22. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року у задоволені позову ОСОБА_1 про скасування рішень, поновлення її на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовлено.
23. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
24. Ураховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 22 квітня 2020 року в справі № 360/2169/19, від 04 червня 2020 року в справі № 802/1463/18-а та від 24 вересня 2020 року в справі №160/531/19, суди першої та апеляційної інстанцій розглядаючи спір зазначили, що при вирішенні питання щодо обґрунтованості підстав для дострокового припинення повноважень сільського голови (у цьому випадку) сільська рада у складі не менше 2/3 від загального складу депутатів має свободу розсуду, тому суд не може надавати оцінку волевиявленню депутатів при вирішенні даного питання.
25. Суди за наявними у цій справі доказами та установленими обставинами дійшли висновків, що відповідач, приймаючи спірні рішення, діяв у межах повноважень, визначених законодавством та довів правомірність своїх дій. Суди не встановили процедурних порушень при ухвалені оскаржуваних рішень під час засідання 18-ої сесії ради 8-го скликання, на якій реалізовано передбачене законом право ради, зокрема, на прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови.
26. З приводу рішення від 31 серпня 2021 року №4 про обрання секретаря сільської ради суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач фактично оспорюючи правомірність указаного рішення у своїй позовній заяві та апеляційній скарзі не наводить належних обґрунтувань, яким чином вказане рішення №4, яке стосується інтересів іншої особи - ОСОБА_8, впливає на права та інтереси ОСОБА_1, або об`єктивно створює для неї негативні наслідки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
27. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
28. Як на підставу оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанцій позивач послався на пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України).
29. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої викладеної вище статті ОСОБА_1 зазначає, що суди при ухваленні рішень у цій справі не урахували висновки, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в:
- постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 823/1365/18 (висновок полягає в тому, що відсутність доказів відмови позивача (сільського голови) особисто проводити сесію, інша особа (в тому числі секретар сільської ради) не може бути головуючим на такій сесії);
- постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 317/343/17 (2-а-/317/1/2018) (висновок стосується того, що законодавство не передбачає можливості набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради);
- постанові Верховного Суду від 21 листопада 2019 року в справі № 500/5550/16-а (висновок про те, що рішення ради про висловлення недовіри прийняте без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення та без належного обґрунтування підстав та причин висловлення недовіри - є протиправним та підлягає скасуванню. Порушення правової процедури прийняття рішення про недовіру, Верховний Суд констатував у тому, що пропозиція про включення питання до порядку денного про недовіру надійшла від депутата ради під час засідання ради; проект спірного рішення не був наданий в передбаченому законом порядку депутатам та попередньо це питання не було розглянуте в постійних комісіях ради; належних та допустимих доказів на підтвердження наявності невідкладних, виняткових або надзвичайних випадків не надано.
- постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року в справі № 802/1463/18-а (висновок полягає в тому, що ураховуючи те, що питання не розглядалися на постійних комісіях міської ради, проекти рішень з цих питань не публікувалися, про розгляд цих питань не було відомо особам, повноважень яких вони безпосередньо стосувалися, а саме міському голові та його заступнику, то цим було порушено право останніх бути присутніми при вирішенні зазначених питань, надати депутатам свої пояснення та заперечення чи спростувати порушення, на які їм вказували депутати. Доводи відповідачів про законність їх компетенції як суб`єктів владних повноважень на прийняття оспорюваних рішень в межах визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які вони розуміють як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги. Міська рада та її посадові особи як суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України);
- постанові Верховного Суду від 25 листопада 2020 року в справі № 360/4114/19 (висновок полягає в тому, що аркуш погодження проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови не містить погодження з виконавчим органом ради, який розміщує проект рішення на офіційному сайті міської ради, заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, не зазначена дата погодження проекту рішення головою постійної депутатської комісії мандатної, не додано до аркушу погодження окремої думки головного спеціаліста юридичного відділу);
30. Підставою для оскарження судових рішень за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник визначила, порушення норми процесуального права, а саме: пункт 3 частини другої статті 353 КАС України - суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування доказів; пункт 4 частини другої статті 353 КАС України - встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Ця справа, як стверджує позивач, має для неї виняткове значення і стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.
31. Верховний Суд ухвалою від 07 березня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
32. ОСОБА_1 вказану ухвалу від 07 березня 2023 року отримала - 15 березня 2023 року, що підтверджується наявним в матеріалах справи поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102337326863.
32. Ухвалу Верховного Суду від 07 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою надіслано відповідачу 07 березня 2023 року, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102937326871. Водночас згідно Акту від 09 березня 2023 року № 48, складеного працівниками управління забезпечення автоматизованого документообігу суду, ВПЗ Київ-29 не прийнято для подальшого надсилання поштову кореспонденцію за відповідними поштовими індексами, в тому числі і вищевказане.
33. За номером телефону відповідача (Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області) - (098) 392 59 50, що зазначений в матеріалах відзиву, після уточнення актуальної електронної пошти, секретарем судового засідання 19 вересня 2023 року о 15 год 01 хв на електронну пошту ІНФОРМАЦІЯ_1 направлено копію ухвали про відкриття касаційного провадження у справі № 280/8088/21 та копію касаційної скарги, що підтверджується роздруківкою з електронної пошти Верховного Суду.
34. Відповідачем підтверджено отримання вище зазначеного вкладення 19 вересня 2023 року о 14 год 57 хв.
35. Своєю чергою ухвала Верховного Суду від 07 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 280/8088/21 оприлюднена у Єдиному державному реєстрі судових рішень 09 березня 2023 року (https://reyestr.court.gov.ua/Review/109415341).
36. Таким чином, Верховним Судом вжито усіх можливих заходів з метою вручення відповідачу ухвали про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 у справі № 280/8088/21.
37. Правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
38. Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
39. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених, зокрема, частиною другою (порушення процесуальних норм, які є підставами для скасування судових рішень) статті 353 цього Кодексу.
41. Обґрунтовуючи свій позов позивач висловлює незгоду із своїм звільненням з посади голови сільської ради посилаючись на недотримання відповідачем порядку і процедури припинення її повноважень, передбаченої Законом № 280/97-ВР та Регламентом цієї ради.
42. Таким чином, ключовим питанням даного спору, ураховуючи також межі доводів та вимог касаційної скарги, є встановлення тієї обставини, чи прийняте спірне рішення (від 31 серпня 2021 року №3) з дотриманням передбаченої Законом № 280/97-ВР та Регламентом процедури його прийняття.
43. Доводи касаційної скарги на судові рішення у цій справі стосуються спірного рішення Костянтинівської сільської ради від 31 серпня 2021 року №3, в іншій частині позовних вимог (рішення від 31 серпня 2021 року №4 про обрання секретаря сільської ради) - касаційна скарга аргументів незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями не містить.
44. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій застосували частину одинадцяту статті 46 Закону № 280/97-ВР без урахування висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 30 січня 2020 року в справі №823/1365/18 та від 30 вересня 2020 року в справі №317/343/17 (2-а/317/1/2018)(в частині проведення сесії неповноважною особою), колегія суддів зазначає таке.
45. Частиною одинадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема, передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради.
46. Відповідно до частин шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема, у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради.
47. Статтею 31 Регламенту Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області VIII скликання, затвердженого рішенням цієї ради від 22 грудня 2020 року №6 (далі - Регламент) встановлено, що відкриває, веде і закриває пленарні засідання ради сільський голова. За відсутності сільського голови, або у випадках передбачених цим регламентом, обов`язки головуючого виконує секретар ради - за посадою або одноразово обраний депутатами головуючий на засіданні у інших випадках визначених Законом № 280/97-ВР та цим регламентом. На час доповіді, співдоповіді або виступу у дебатах головуючого на засіданні, а також під час розгляду питання персонально щодо головуючого на засіданні ведення засідання доручається іншій особі.
48. Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем не порушено положення законодавства в частині ведення (продовження) сесії - секретарем ради за посадою, а після звільнення останнього-головуючим, якого обрали депутати, оскільки сільський голова ОСОБА_1 покинула сесійне засідання недотримавшись передбаченого законодавством способу (не поставила питання на голосування) про перерву в засіданні, перенесення чи закриття 18-ої сесії 8-го скликання.
49. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що ведення сесії ради продовжено уповноваженими особами враховуючи винятковість тих обставин, що всупереч Регламенту ради ОСОБА_1 не допустила на розгляд ради пропозиції щодо включення до порядку денного додаткових питань, прийняття радою відповідних рішень, в тому числі одноособово оголосила перерву та засідання ради перенесла на невизначений час, покинувши засідання сесії. За такої умови Радою визначено, що сільський голова ОСОБА_1 самоусунулася від виконання обов`язків головуючого на сесії, про що депутатами було складено та підписано відповідний акт.
50. Тож, з огляду на викладене, та ураховуючи, що винятковість вчинення таких дій сільським головою (самоусунулася від виконання обов`язків головуючого на сесії), Регламентом не установлено, доводи позивача про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення викладених вище норм, а проведення сесії продовжено неповноважною на те особою, не підтвердились.
51. Доводи скаржника у касаційній скарзі про неврахування висновків, викладених Верховним Судом у постанові від 30 січня 2020 року в справі №823/1365/18 є помилковими. Так у вказаній справі Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, про те що 38-му позачергову сесію Червонослобідської сільської ради було відкрито і проведено неуповноваженою особою - секретарем відповідної ради, а не сільським головою, з огляду на те, що останнім (сільським головою) було скликано сесію, питання про дострокове припинення його повноважень (за його ж розпорядженням) - включено на розгляд пленарного засідання сільської ради, і в матеріалах справи відсутні докази відмови позивача (сільського голови) особисто проводити скликану ним позачергову сесію.
52. Натомість у цій справі (№280/8088/21) позивач хоч і скликала сесію, разом з тим, всупереч Регламенту ради не допустила розгляд радою пропозиції щодо включення до порядку денного додаткових питань, прийняття радою відповідних рішень, в тому числі одноособово оголосила перерву та засідання ради перенесла на невизначений час, покинувши засідання сесії.
53. Таким чином обставини цих двох справ супроводжуються різними подіями і явищами які вплинули на застосування норм матеріального права у відповідності до них. Відтак не можна стверджувати про релевантність такого правового висновку до цієї справи.
54. Водночас посилання скаржника на необхідність застосування у цій справі висновку про те, що законодавство не передбачає можливості набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради (постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 317/343/17 (2-а-/317/1/2018), є безпідставним, оскільки скаржник лише цитує витяги з описової частини постанови Верховного Суду, в якій наведено висновки судів попередніх інстанцій у розглядуваній справі, а не висновок Верховного Суду щодо застосування саме норм права.
55. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 47 Закону № 280/97-ВР без урахування висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2019 рок в справі №500/5550/16-а, від 04 червня 2020 року в справі №802/1463/18-а та від 25 листопада 2020 року в справі №360/4114/19 (в частині попереднього розгляду питання у постійних комісіях ради, його публікація та погодження; надання можливості особі захистити свої права при прийнятті рішення), колегія суддів зазначає таке.