ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 160/5448/21
адміністративне провадження № К/990/19881/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Дніпропетровська обласна прокуратура, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року (головуюча суддя Турлакова Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2022 року (головуючий суддя Щербак А.А., судді Баранник Н.П., Малиш Н.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Чотирнадцята кадрова комісія) від 11.03.2021 №2 про неуспішне проходження ним атестації.
2. Позов обґрунтував тим, що висновок Чотирнадцятої кадрової комісії про його невідповідність вимогам професійної етики і доброчесності є невмотивованим, оскільки використаний комісією висновок службової перевірки є лише джерелом інформації, на підставі оцінки якої уповноважений орган у межах дисциплінарного провадження може встановити наявність чи відсутність дисциплінарного проступку в діях прокурора, в тому числі на предмет порушення прокурором вимог Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів. Жодного рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за результатом службової перевірки, висновок якої був затверджений ще 29 липня 2016 року, не приймалося, тому спростувати відповідну інформацію й висновки в судовому порядку він не мав можливості. Таким чином, посилаючись на не підтверджені належними і допустимими доказами обставини, зазначені у висновку службової перевірки, кадрова комісія фактично підмінила орган, що здійснює дисциплінарне провадження, та притягнула його до дисциплінарної відповідальності, створивши своїм рішенням безумовну підставу для його звільнення з посади.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2022 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення Чотирнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації не відповідає критеріям обґрунтованості, безсторонності, добросовісності, розсудливості та пропорційності, позаяк це рішення ґрунтується на припущеннях, оскільки за висновком службової перевірки про можливі протиправні дії, допущені окремими працівниками Прокуратури Дніпропетровської області, який став підставою для відповідних висновків кадрової комісії, щодо позивача не було прийнято рішення про притягнення його до встановленої законом відповідальності. Крім того, кадровою комісією не враховано інші обставини, які мали значення для прийняття рішення за результатом атестації, зокрема, успішне проходження позивачем перших двох етапів атестації, а також успішне проходження ним таємної перевірки доброчесності у січні 2017 року.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені судові рішення та прийняте нове, яким відмовити в задоволенні позову.
6. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, наразі відсутній висновок Верховного Суду з питань застосування пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX) щодо визначеного цим Законом імперативу, що атестація прокурорів проводиться згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, пунктів 9, 11 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX - щодо проведення атестації кадровими комісіями, пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, пунктів 12, 13 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок №221), пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233) - щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора.
7. Як стверджує відповідач, дискреційні повноваження кадрових комісій полягають у вмотивованості ухваленого рішення про неуспішне проходження атестації за наявності обґрунтованого сумніву щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності. Зазначає, що оскаржуване рішення Чотирнадцятої кадрової комісії містить мотиви відповідного висновку комісії і той факт, що за результатами службового розслідування ОСОБА_1 не був притягнутий до дисциплінарної відповідальності, не спростовує факту невідповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності.
8. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити в її задоволенні, посилаючись на законність і обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Спростовуючи доводи відповідача, позивач акцентує увагу на тому, що рішення кадрових комісій, ухвалених за результатами проходження прокурорами третього етапу атестації, мають містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, певний прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню. Водночас оскаржуване рішення містить лише посилання на наявність висновку службової перевірки та нещирість, на думку комісії, його пояснень з приводу цього висновку, хоча з урахуванням часу, що минув з моменту проведення службової перевірки на час співбесіди (шість років), ненаправлення комісією попередньо запитань позивачу щодо подій шестирічної давності з метою надання можливості належно підготуватися до співбесіди та зазначення ним на співбесіді, що йому не відомо про такий висновок, мало би викликати у комісії сумніви в його обізнаності із вказаним висновком службової перевірки, а не сумніви у правдивості пояснень.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. З вересня 2015 року ОСОБА_1 обіймав посаду начальника відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Дніпропетровської області.
11. У зв`язку зі змінами у структурі та штатному розписі Прокуратури Дніпропетровської області відповідно до наказу Генерального прокурора України від 30.06.2016 №93ш, на підставі заяви ОСОБА_1 від 20.07.2016 наказом прокурора Дніпропетровської області від 20.07.2016 №798к молодшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Дніпропетровської області, звільнивши його з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами фіскальної служби управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Дніпропетровської області.
12. На виконання вимог розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX ОСОБА_1 взяв участь у проходженні атестації з метою надання оцінки його професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурора.
13. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
14. У зв`язку із цим позивача було допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
15. За результатом співбесіди Чотирнадцята кадрова комісія ухвалила рішення від 11.03.2021 №2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації з мотивів виникнення у комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності.
V. Позиція Верховного Суду
16. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідача про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права в частині визначення дискреції кадрових комісій під час ухвалення рішення за результатом проведення співбесіди з прокурорами, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах.
18. Аналізуючи доводи касаційної скарги щодо дискреції кадрових комісій під час проведення атестації прокурорів, слід зазначити, що Верховний Суд на час розгляду касаційної скарги вже сформував правову позицію щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах від 20 липня 2022 року (справа №640/1083/20), від 22 вересня 2022 року (справа №200/7541/20-а), від 29 вересня 2022 року (справа №260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа №140/17496/20 та 640/18156/20), від 06 жовтня 2022 року (справа №640/777/20), від 24 жовтня 2022 року (справа №640/1358/20), від 03 листопада 2022 року (справа №640/1088/20), від 08 листопада 2022 року (справа №640/1559/20), від 17 листопада 2022 року (справа №280/7188/20).
19. Також Верховний Суд у вказаних постановах висловив правову позицію щодо застосування пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
20. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у частині наданої ними оцінки спірному рішенню кадрової комісії на предмет його відповідності визначеним у статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів керується таким.
21. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який був спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів.
22. Відповідно до пункту 7 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
23. Пунктом 12 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ визначено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
24. У пункті 13 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ зазначено, що атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
25. Згідно з пунктом 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.