ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №160/12276/20
адміністративне провадження № К/990/19829/22, К/990/22586/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Офісу Генерального прокурора, про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора і Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року (головуюча суддя Кадникова Г.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року (головуюча суддя Добродняк І.Ю., судді Бишевська Н.А., Семененко Я.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - Сьома кадрова комісія) і Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати рішення Сьомої кадрової комісії від 15.07.2020 №12 про неуспішне проходження ним атестації за результатами співбесіди;
2) визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області від 19.08.2020 №1009к про його звільнення з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 31.08.2020;
3) поновити його в Дніпропетровській обласній прокуратурі на рівнозначній посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області з 01.09.2020;
4) стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури заробітну плату за час вимушеного прогулу за кожен місяць вимушеного прогулу пропорційно середньому заробітку.
2. Позов обґрунтував тим, що висновок Сьомої кадрової комісії про його невідповідність вимогам професійної компетенції, професійної етики і доброчесності є необґрунтованим, оскільки відповідачем не зазначено, на підставі яких документів такий висновок зроблений, та яким чином прийняття процесуальних рішень і вчинення процесуальних дій у кримінальних провадженнях може свідчити про невідповідність цим критеріям. Наведене, на думку позивача, вказує на незаконність його звільнення з посади.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Сьомої кадрової комісії від 15.07.2020 №12 про неуспішне проходження прокурором першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 атестації за результатами співбесіди. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Дніпропетровської області від 19.08.2020 № 1009к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури з 31.08.2020. Поновлено ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі на рівнозначній посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області з 01.09.2020. Стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 01.09.2020 по день фактичного поновлення на роботі.
4. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення Сьомої кадрової комісії не відповідає вимозі обґрунтованості з огляду на відсутність належного підтвердження тих обставин і мотивів, з яких це рішення прийнято. Скасування вказаного рішення, за висновком судів, тягне за собою скасування наказу про звільнення позивача з посади та задоволення решти похідних позовних вимог про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційних скаргах Офіс Генерального прокурора і Дніпропетровська обласна прокуратура, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просять скасувати ухвалені судові рішення та прийняте нове, яким відмовити в задоволенні позову.
6. За доводами відповідачів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, наразі відсутній висновок Верховного Суду з питань застосування пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX) щодо визначеного цим Законом імперативу, що атестація прокурорів проводиться згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, пунктів 9, 11 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX - щодо проведення атестації кадровими комісіями, пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233) - щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора.
7. Також підставою касаційного оскарження судових рішень відповідачі зазначили неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) при поновленні позивача на роботі та не врахування висновків Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, що викладені, зокрема, в постановах від 22.05.2018 у справі №П/9901/101/18, від 20.01.2021 у справі №640/18679/18, від 30.08.2021 у справі №640/8497/20, від 27.10.2021 у справі №340/3563/20 та інших.
8. Позивач не подав відзивів на касаційні скарги.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. Із квітня 2006 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України, з 07.05.2020 - на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації діяльності прокуратури Дніпропетровської області.
11. На виконання пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX ОСОБА_1 11 жовтня 2019 року подав на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
12. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
13. У зв`язку із цим позивача було допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
14. За результатами співбесіди Сьома кадрова комісія ухвалила рішення від 15.07.2020 №12 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації з мотивів виникнення у комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
15. На підставі вказаного рішення наказом прокурора Дніпропетровської області від 19.08.2020 №1009к позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 31.08.2020.
V. Позиція Верховного Суду
16. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Касаційне провадження у цій справі відкрито з двох підстав: на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідачів про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права в частині визначення дискреції кадрових комісій під час ухвалення рішення за результатом проведення співбесіди з прокурорами, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах, та на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідачів про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій статті 235 КЗпП України в частині визначення посади, на якій позивач підлягає поновленню, що не відповідає висновкам Верховного Суду щодо застосування наведених норм матеріального права в подібних правовідносинах.
18. Аналізуючи доводи касаційних скарг щодо дискреції кадрових комісій під час проведення атестації прокурорів, слід зазначити, що Верховний Суд на час розгляду цієї справи вже сформував правову позицію щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах від 20 липня 2022 року (справа №640/1083/20), від 22 вересня 2022 року (справа №200/7541/20-а), від 29 вересня 2022 року (справа №260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа №140/17496/20 та 640/18156/20), від 06 жовтня 2022 року (справа №640/777/20), від 24 жовтня 2022 року (справа №640/1358/20), від 03 листопада 2022 року (справа №640/1088/20), від 08 листопада 2022 року (справа №640/1559/20), від 17 листопада 2022 року (справа №280/7188/20).
19. Також Верховний Суд у вказаних постановах висловив правову позицію щодо застосування пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
20. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у частині наданої ними оцінки спірному рішенню кадрової комісії на предмет його відповідності визначеним у статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів керується таким.
21. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який був спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів.
22. Відповідно до пункту 7 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
23. Пунктом 12 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ визначено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
24. У пункті 13 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ зазначено, що атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
25. Згідно з пунктом 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.
26. У пунктах 2 і 8 розділу IV Порядку №221 передбачено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.
27. Приписами пункту 9 розділу IV Порядку №221 обумовлено, що для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;