ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №540/1240/19
адміністративне провадження № К/9901/11382/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу №540/1240/19
за позовом Акціонерного товариства "Херсонгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання бездіяльності протиправною, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року, ухвалене у складі головуючого судді Гомельчука С.В., і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Шевчук О.А., суддів Бойка А.В., Федусика А.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Акціонерне товариство "Херсонгаз (далі - позивач, АТ "Херсонгаз") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), з вимогами:
- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП, що полягає у невстановленні економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Херсонгаз";
- зобов`язати НКРЕКП установити для АТ "Херсонгаз" економічно обґрунтований тариф на розподіл природного газу, включивши до складу такого тарифу компенсацію недоотриманої тарифної виручки та різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки та недоотримання фінансування за І, ІІ, ІІІ квартали 2019 року за статтями "Витрати на заробітну плату", "Нарахування за зарплату" та "Вартість газу на технологічні потреби" у розмірі 330 700,6 тис грн у 30-ти денний строк з моменту набрання законної сили рішенням суду.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що неодноразово звертався до відповідача із заявами про встановлення (перегляд) тарифу на послуги з розподілу природного газу, за наслідками розгляду яких відповідач, усупереч вимогам чинного законодавства, не прийняв рішення по суті. За доводами позивача вказана бездіяльність призводить до того, що в тарифах на розподіл природного газу не враховані окремі складові, що завдає АТ "Херсонгаз" істотних збитків.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 11 липня 2017 року АТ "Херсонгаз" звернулося до НКРЕКП із заявою № 170711/1012/3355 про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу із компенсацією недоотриманої тарифної виручки за 2016 рік у розмірі 15 369,50 тис грн із відповідним обґрунтуванням та розрахунками до неї. Листом від 18.07.2017 №170718/1012/3499 позивач надав додаткові пояснення щодо необхідності перегляду тарифу.
4. НКРЕКП листом від 25.07.2017 № 8097/16/7-17 повідомила позивача, що у наданому ним пакеті документів відсутня копія додаткової угоди від 24.05.2015 № 1 до договору від 28 02.2013 № 31/27 "Про надання на праві господарського відання державного майна, яке використовується для забезпечення розподілу природного газу, не підлягає приватизації, обліковується на балансі господарського товариства із газопостачання і газифікації і не може бути відокремлене від його основного виробництва" з усіма додатками, зокрема відсутній підписаний сторонами Додаток 1, яким визначається перелік і залишкова вартість майна, що належить державі. Цим же листом Регулятор роз`яснив позивачеві, що НКРЕКП розгляне питання щодо перегляду тарифу АТ "Херсонгаз" на послуги розподілу природного газу після проведення процедури відкритого обговорення відповідно до вимог Порядку проведення відкритого обговорення проєктів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою від 30.06.2017 № 866, за умови надання вищезазначеної додаткової угоди з усіма додатками, що мають бути завірені належним чином.
5. 20 жовтня 2017 року позивач звернувся до НКРЕКП із заявою № 171020/1012/5136 про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу АТ "Херсонгаз" і компенсацією недоотриманої тарифної виручки за 2016 рік у розмірі 15 369,50 тис грн і компенсацією на різниці в цінах на ВТВ у розмірі 7 093,3 тис грн із відповідним обґрунтуванням та розрахунками до неї.
6. НКРЕКП листом від 09.01.2018 №169/16/7-18 повідомила позивача, що у поданому ним пакеті документів вказано суму 20 484,5 тис грн, як плату за надане в експлуатацію майно, що належить державі та обліковується на балансі оператора, однак не надано підтверджувальних документів, завірених (підписаних) представниками Міненерговугілля, відповідно до яких її визначено. Додатково повідомлено, що НКРЕКП розгляне питання щодо перегляду діючого тарифу АТ "Херсонгаз" на послуги розподілу природного газу після надання достовірної інформації, що має бути оформлена належним чином і після проведення процедури відкритого обговорення з урахуванням відкоригованих даних.
7. 11 квітня 2018 року АТ "Херсонгаз" звернулося до НКРЕКП із заявою №180411/1012.1/2258 про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу та компенсацією недоотриманої тарифної виручки/різниці в цінах на ВТВ за 2016-2017 роки у розмірі 86 260,5 тис грн із відповідним обґрунтуванням та розрахунками до неї.
8. У відповідь на вказану заяву НКРЕКП листом від 23.04.2018 № 3924/16/7-18 повідомила позивача, що у зв`язку з реалізацією положень пункту 3 розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та Указу Президента України від 23.03.2017 № 78/2017 "Про затвердження плану ротації Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у НКРЕКП відсутній кворум, що унеможливлює прийняття Регулятором будь-яких рішень.
9. При цьому повідомлено, що розгляд заяви позивача на перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу призупинено до моменту відновлення кворуму.
10. 30 жовтня 2018 року АТ "Херсонгаз" звернулися до НКРЕКП із заявою № 181030/1012/5543 про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу та компенсацією недоотриманої тарифної виручки/різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки у розмірі 204 502,5 тис грн з відповідним обґрунтуванням і розрахунками до неї.
11. На вказану заяву НКРЕКП листом від 13.11.2018 №10542/16/7-18 повідомила позивача, що наданий ним пакет документів складений із урахуванням Тимчасової методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 389, яка не набрала чинності.
12. Листом від 22.01.2019 № 712/16/7-19 НКРЕКП повідомила про набрання чинності Тимчасовою методикою та про необхідність газорозподільним підприємствам подати заяву про перегляд тарифів.
13. 22.02.2019 АТ "Херсонгаз" звернулося до НКРЕКП із заявою № 190222/1012/632 про перегляд тарифу на послуги розподілу природного газу та компенсацією недоотриманої тарифної виручки/різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки у розмірі 199 128,2 тис грн із відповідним обґрунтуванням і розрахунками до неї.
14. Листом від 07.03.2019 № 2570/16/7-19 НКРЕКП надіслало позивачеві запрошення на робочу зустріч для обговорення поданих документів.
15. Після неодноразових звернень позивача НКРЕКП не встановило (не переглянуло) тарифи на розподіл природного газу.
16. Уважаючи, що неприйняття відповідачем рішення по суті заяв щодо перегляду тарифів становить протиправну бездіяльність, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
17. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11.11.2019 позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність НКРЕКП, яка полягає у неприйнятті рішень за результатами розгляду заяв АТ "Херсонгаз" від 11.07.2017 №170711/1012/3355, від 20.10.2017 №171020/1012/5136, від 11.04.2018 №180411/1012.1/2258, від 30.10.2018 №181030/1012/5543, від 22.02.2019 №190222/1012/632 про встановлення для товариства економічно обґрунтованого тарифу на розподіл природного газу, включення до складу такого тарифу компенсації недоотриманої тарифної виручки, різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки та недоотримання фінансування за І, II та III квартали 2019 року за статтями "Витрати на заробітною плату", "Нарахування на зарплату" та "Вартість газу на технологічні потреби" у запитуваному розмірі;
- зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, повторно розглянути заяви АТ "Херсонгаз" від 11.07.2017 №170711/1012/3355, від 20.10.2017 №171020/1012/5136, від 11.04.2018 №180411/1012.1/2258, від 30.10.2018 №181030/1012/5543, від 22.02.2019 №190222/1012/632 про встановлення для товариства економічно обґрунтованого тарифу на розподіл природного газу, включення до складу такого тарифу компенсації недоотриманої тарифної виручки, різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки та недоотримання фінансування за І, II та III квартали 2019 року за статтями "Витрати на заробітною плату", "Нарахування на зарплату" та "Вартість газу на технологічні потреби" у запитуваному розмірі та прийняти рішення протягом 30 календарних днів з моменту набрання рішенням суду законної сили, з урахуванням висновків суду, викладених у судовому рішенні;
- у задоволенні решти вимог відмовлено.
18. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач формально виконав свій обов`язок щодо розгляду та надання відповіді на заяви позивача про встановлення (перегляд) тарифу, проте остаточного рішення про встановлення тарифу так і не прийняв.
19. З урахуванням викладеного суд першої інстанції вважав, що доводи позивача про протиправну бездіяльність відповідача є обґрунтованими.
20. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.04.2020 рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11.11.2019 скасував та ухвалив нове, яким позов задовольнив повністю:
- визнав протиправною бездіяльність НКРЕКП, що полягає у невстановленні економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Херсонгаз";
- зобов`язав НКРЕКП встановити для АТ "Херсонгаз" економічно обґрунтований тариф на розподіл природного газу, зокрема, включивши до складу такого тарифу компенсацію недоотриманої тарифної виручки, різниці в цінах на ВТВ за 2016-2018 роки та недоотримання фінансування за І, ІІ та ІІІ квартали 2019 року за статтями "Витрати на заробітною плату", "Нарахування на зарплату" та "Вартість газу на технологічні потреби" у загальному розмірі 330 700,6 тис грн у строк - 30 днів з моменту набрання законної сили цим рішенням.
21. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з його висновками про те, що у спірних правовідносинах НКРЕКП не виконала своїх законодавчо визначених повноважень у частині державного регулювання тарифів у сфері енергетики та комунальних послуг.
22. Водночас суд апеляційної інстанції зазначив про обрання судом першої інстанції неефективного засобу захисту порушених прав позивача внаслідок протиправної бездіяльності відповідача.
23. Суд апеляційної інстанції вважав, що бездіяльність НКРЕКП щодо невстановлення економічно обґрунтованого тарифу призводить до недоотримання тарифної виручки та створення дефіциту коштів в елементах структури тарифу на розподіл природного газу щодо витрат на ВТВ, витрат на заробітною плату, нарахувань на зарплату, що призводить до збиткової діяльності позивача. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ефективним способом захисту порушених прав позивача у такому випадку є покладення на відповідача обов`язку встановити для АТ "Херсонгаз" економічно обґрунтований тариф у тридцятиденний строк з моменту набрання постановою законної сили.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
24. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення й ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
25. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували норми права без урахування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 17 грудня 2019 року в справі №826/6713/18.
26. Як зазначає відповідач, у вказаній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що зупинення розгляду заяв суб`єктів господарювання, якщо воно було пов`язане із необхідністю одержання додаткових документів чи пояснень, не становить протиправної бездіяльності.
27. Скаржник зазначає, що покладення на нього обов`язку прийняти конкретне рішення на підставі заяв позивача про перегляд тарифів є формою втручання в дискреційні повноваження НКРЕКП.
28. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
29. В аспекті доводів скаржника позивач зазначає, що, посилаючись на неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 17 грудня 2019 року в справі №826/6713/18, відповідач не врахував існування інших правових позицій у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постановах від 11 липня 2019 року у справі №826/8168/17, від 21 листопада 2019 року у справі №826/9826/18, від 31 березня 2020 року №826/13735/18, від 08 травня 2020 року №826/7112/18.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
30. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII розподіл природного газу - це господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
31. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про природні монополії" від 20.04.2000 №1682-III (далі - Закон № 1682-III ) сферами діяльності суб`єктів природних монополій, серед іншого є розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.
32. Згідно зі статтею 1 Закону №1682-III державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій.
33. Відповідно до частини другої статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), здійснює державне регулювання шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.
34. Пунктом 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що до повноважень Регулятора належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій.
35. Постановою НКРЕКП від 25.02.2016 №236 затверджена Методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу.
36. Відповідно до пункту 4 цієї Методики розрахунок тарифу та документи і матеріали надаються суб`єктами господарювання з розподілу природного газу для розгляду до НКРЕКП відповідно до Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03 квітня 2013 року №369, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2013 року за №685/23217.
37. Згідно з пунктом 1.4 Процедури №369 структура тарифу (планованої тарифної виручки) - це перелік елементів витрат суб`єкта господарювання при здійсненні відповідного виду діяльності, що групуються за елементами витрат собівартості відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року № 318, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 січня 2000 року за № 27/4248, та витрат із прибутку.
38. Пунктом 1.8 Процедури №369 передбачено, що рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕ на засіданнях у формі відкритих слухань.
39. Згідно з пунктом 2.1 Процедури №369 для встановлення тарифу, визначеного у пункті 1.2 розділу І цієї Процедури, суб`єкт господарювання подає до НКРЕ не пізніше ніж за 30 робочих днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Процедури, до якої додаються передбачені підпунктами 2.1.1-2.1.12 документи.
40. Відповідно до пункту 3.1 Процедури №369 заява та документи, що до неї додаються, перевіряються структурним підрозділом НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури.
41. У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, відповідний структурний підрозділ НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, розглядає їх протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕ.
42. У разі потреби НКРЕ може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність, зазначену у пункті 1.3 розділу І цієї Процедури, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб`єкта господарювання.