ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/7046/19
адміністративне провадження № К/9901/16125/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миколи Лебедєва 4/39 А" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2020 року (головуючий суддя Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2020 року (головуючий суддя Кучма А.Ю., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.) у справі № 640/7046/19 за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миколи Лебедєва 4/39 А" до Головного управління Держпраці у Київській області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1, ОСОБА_2 про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
22 квітня 2019 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миколи Лебедєва 4/39А" (далі також позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі також відповідач, Управління Держпраці), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 22 березня 2019 року № КВ517/1521/АВ/ТД/ФС-225 про застосування штрафу у розмірі 1 377 090,00 гривень.
Рішенням Окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року в задоволені позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2020 року залишено без змін.
01 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 26 червня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 06 липня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
21 липня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
07 серпня 2020 року від позивача надійшла відповідь на відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу про проведення інспекційного відвідування № 1043 від 21 лютого 2019 року та направлення на проведення інспекційного відвідування від 22 лютого 2019 року № 517 посадовими особами відповідача проведено інспекційне відвідування ОСББ "Миколи Лебедєва 4/39-А" на предмет дотримання вимог законодавства про працю, не оформлення трудових відносин.
Інспекційним відвідуванням встановлено порушення, а саме:
у порушення вимог частини першої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) трудові договори не укладено з 11 працівниками: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 ;
у порушення частини третьої статті 24 КЗпП України трьох працівників допустили до робот без укладення трудових договорів, оформлених наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та без повідомлення Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу, допущено до роботи без повідомлення ДФС про прийняття працівника на роботу;
у порушення постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 17.06.2015 - одинадцять працівників допустили до роботи без повідомлення Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу.
За результатами інспекційного відвідування складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю № КВ517/1521/АВ від 25 лютого 2019 року.
Також інспектором праці складено вимогу про надання документів № 517 від 22 лютого 2019 року, якою керівника позивача було зобов`язано у строк до 12 год. 00 хв. 25 лютого 2019 року надати документи необхідні для проведення інспекційного відвідування.
Постановою № КВ517/1521/АВ/ТД/ФС-225 від 22 березня 2019 року до позивача застосовано штраф у розмірі 1 377 090,00 гривень.
Не погоджуючись з зазначеною постановою, вважаючи її такою, що порушує права та законні інтереси позивача, останній звернувся до суду з цим позовом до суду.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач вказує на те, що з його боку відсутні порушення законодавства про працю, які вказані в акті інспекційного відвідування, так як ним не було допущено порушень приписів статей 21 та 24 КЗпП України, оскільки всі особи, які працюють у відповідача, офіційно працевлаштовані, а угоди укладені між позивачем та такими особами про надання послуг консьєржа є цивільно-правовими, що не порушує вимог трудового законодавства.
Також зазначив, що інспекційне відвідування, складання акта та винесення постанови про накладення штрафу проведено відповідачем з порушенням Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 (далі також Порядок № 295) та Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 (далі також Порядок № 509).
Відповідач у відзиві на позов зазначив, що під час інспекційного відвідування позивача встановлено факт неоформлення позивачем трудових відносин з 11 особами, які займали посади консьєржів. У порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 413, станом на день інспекційного відвідування позивачем не було подано повідомлень про прийняття працівників на роботу до територіальних органів Державної фіскальної служби за місцем обліку підприємства як платника єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціального страхування за встановленою формою. Відтак, спірна постанова є правомірною, прийнятою на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій, оцінюючи зміст цивільно - правових догорів (угод), які укладені з громадянами: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 та складених на їх виконання актів прийняття-передачі виконаних робіт, дійшли висновку, що останні перебувають поза межами правового регулювання цивільного законодавства, адже, містять фіксований розмір вартості послуг без застереження щодо їх обсягу та змісту, не визначають порядок надання таких послуг, надання таких послуг є систематичним, без урахування їх якості, кількості та кінцевого результату. Предметом укладених договорів позивача з фізичними особами є процес праці, а не її кінцевий результат.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, а також не враховано висновки Верховного Суду викладені :
у постанові Верховного Суду від 31 січня 2019 року У справі № 809/799/17, де Верховний Суд наголошує на тому, що проведення перевірки щодо дотримання трудового законодавства Держпраці повинно проводити керуючись приписами єдиного чинного нарізі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а не постановою КМУ від 26 квітня 2017 року № 295;
у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 400/296/19, де Верховний Суд вказує, що за результатом інспекційного відвідування в разі виявлення порушень обов`язково виноситься припис;
у постанові Пленуму ВСУ № 1 від 27 вересня 2009 року "Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи", яка визначає, що достовірна інформація не може бути отримана із анонімних джерел, і остаточно джерело інформації має бути розкрите за рішенням суду.
Також не взяті до уваги висновки, зазначені Вищим адміністративним судом України у постанові від 23 червня 2017 року (справа № 800/47161/15), де колегія суддів підкреслила, що проведення інспекційного відвідування з недотриманням вимог законодавства є підставою для визнання дій по накладенню штрафу незаконними. Водночас покликається на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17, від 23 жовтня 2019 року у справі №400/296/19.
Акцентує увагу на тому, що постанова КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 визнана нечинною та скасована у судовому порядку у справі № 826/8917/17.
Стверджує, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано не розглядалися доводи позивача, якими він доводить незаконність підстав для проведення перевірки, порушення у недотриманні вимог до форми та змісту документів Держпраці, на основі яких була проведена перевірка та відсутність обов`язкових документів за наслідками її проведення та які повинні слугувати обов`язковою підставою винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
Наполягає на невідповідності і неналежності підстави, визначеної відповідачем для проведення перевірки позивача по суті.
За позицією скаржника, всі джерела інформації, що можуть слугувати підставами для проведення інспектування мають бути офіційними та в жодному разі не можуть бути анонімними. Вважає, що інформація з інтернет - форуму також не має бути анонімною, а повинна бути достовірною. Звертає увагу, що роздруківка з Інтернет - форуму не містить автентифікацію на конкретну особу.
Також зазначає, що на час проведення інспекційного відвідування відсутня затверджена та уніфікована форма акта.
Щодо зафіксованих в акті порушень позивач зазначає, що у розміри внеску на утримання будинку не закладені витрати на такі послуги, як послуги консьєржів, дані витрати не передбачені кошторисом ОСББ. Штатним розкладом ОСББ "Миколи Лебедєва 4/39-А" не передбачена така посада як консьєрж. Особи, які надають співмешканцям послуги консьєржів в жодних договірних відносинах з позивачем не перебувають. ОСББ не являється ні стороною, ні ініціатором вказаних угод, не встановлює графік робочого часу, не здійснює керівництво над особами, що надають послуги консьєржів співмешканцям, і не здійснює оплату праці таким особам.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить рішення судів попередніх судів залишити без змін, а касаційну скаргу вважає необґрунтованою.
У відповіді на відзив на касаційну скаргу позивач наполягає на доводах, викладених в касаційній скарзі.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач, Головне управління Держпраці у Київській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідній області.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, Законом від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V), статтею 259 КЗпП України, а також Порядком № 295.
Частиною 4 статті 2 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина третя статті 2 Закону № 877-V).
Крім того, частиною четвертою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
За змістом абзацу 3 статті 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Підстави для здійснення позапланових заходів передбачені частиною першою статті 6 Закону № 877-V.
Частиною ж другою-четвертою статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
У подальшому такий висновок був підтриманий Верховним Судом у постановах від 24 червня 2021 року у справі № 200/5877/19-а та від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини першої статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 295, який, згідно з його пунктом 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Визнання нечинною Шостим апеляційним адміністративним судом 14 травня 2019 року постанови КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 у судовій справі № 826/8917/17 не надає підстав для скасування оскарженого рішення, оскільки на час виникнення спірних правовідносин ця постанова була чинною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 січня 2023 року у справі № 1.380.2019.002280.
За змістом пункту 2, підпункту 3 пункту 5 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Інспекційні відвідування проводяться, у тому числі за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що правовою підставою для проведення інспекційного відвідування слугував підпункт 3 пункту 5 Порядку № 295.
Так, судами попередніх інстанцій правильно критично оцінено доводи позивача щодо необґрунтованості інформації, яка стала підставою для прийняття наказу №1043 від 21.02.2019 про проведення інспекційного відвідування ОСББ "Миколи Лебедєва 4/39-А", оскільки відповідач є контролюючим органом, який наділений повноваженнями у разі отримання відповідної інформації з інших джерел, яка на його переконання може вказувати про порушення законодавства України, приймати рішення про проведення інспекційного відвідування, за результатом якого і буде підтверджена чи спростована така інформація.
Водночас предметом оскарження у даній адміністративній справі є постанова про накладення штрафу уповноваженою особою Головного управління Держпраці в Київській області, щодо оскарження підстав перевірки або дій посадових осіб під час її проведення, позивач не звертався.
Згідно пункту 8 Порядку № 295 про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, направлення на проведення заходу державного контролю отримано головою правління ОСББ "Миколи Лебедєва 4/39А".
Пунктом 19 Порядку № 295 визначено, що за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.
Згідно із пунктом 27 Порядку № 295 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Пунктом 29 цього ж порядку передбачено, що заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
За такого правого регулювання, відсутність припису не є підставою для скасування спірної постанови, оскільки заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Під час касаційного розгляду цієї справи колегія суддів також бере до уваги й те, що посадові особи Управління, в силу вимог частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V були зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів при здійсненні заходу державного контролю у вигляді інспекційного відвідування відносно Товариства.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що питання стосовно недотримання уніфікованої форми акта вже було предметом дослідження Верховним Судом у справах № 804/3193/17 (постанова від 30 січня 2020 року), № 808/3059/17 (постанова від 13 лютого 2020 року), № 820/4753/17 (постанова від 19 серпня 2021 року) та у справі № 440/4748/19 (постанова від 26 серпня 2021 року) і за наслідками їх розгляду Суд сформував правову позицію, яка полягає у тому, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень. Водночас, це є підставою для недопуску посадових осіб до перевірки, а не для скасування прийнятих за наслідками її проведення рішень органу державного нагляду (контролю).
За позицією Верховного Суду у постанові від 22 лютого 2023 року у справі № 620/4900/21
" 51. Аналіз приписів вищевикладених норм дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Мінсоцполітики за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який у межах своїх повноважень та на основі законодавства видає обов`язкові до виконання накази, у тому числі й нормативно - правового характеру. Такі накази можуть бути визнані нечинними в судовому порядку або скасовані повністю чи в окремій частині Кабінетом Міністрів України. Інших правових підстав для втрати чинності наказом відповідного міністерства законом не визначено.