ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
справа №420/1276/22
адміністративне провадження № К/990/3169/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року (головуючий суддя - Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.)
у справі №420/1276/22
за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1
до Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області
третя особа політична партія "Розумна Сила"
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності.
I. ПРОЦЕДУРА
1. У січні 2022 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Розумна Сила" щодо відкликання ОСОБА_1, депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України "Про статус депутатів місцевих рад";
- визнати протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1, депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", строку.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року закрито провадження у справі.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року ухвалу суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення.
Закрито провадження у справі за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - політична партія "Розумна сила", про визнання протиправним та скасування рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Розумна Сила" щодо відкликання ОСОБА_1, депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
Справу за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1, депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила", на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", строку - направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати судове рішення в частині закриття провадження та направити справу в цій частині для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся з вимогою до Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила" та політичної партії "Розумна Сила", а Чорноморська міська територіальна виборча комісія Одеського району Одеської області є третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача.
7. У даному випадку відповідач не здійснює жодних владних управлінських функцій по відношенню до позивача, у відповідача, як законодавчо вповноваженого суб`єкта, відсутнє владне керування поведінкою позивача та обов`язок виконувати вимоги та приписи, тобто відсутні правовідносини підпорядкування. Натомість, наявний немайновий особистий інтерес суб`єктів (учасників) правовідносин.
8. Таким чином спір в межах даних правовідносин має приватноправовий характер, а відтак, враховуючи суб`єктний склад сторін, та предмет оскарження, має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
9. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції, керуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 23 березня 2021 року у справі №761/3540/20, виходив з того, що політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій. Ні громадські організації, ні політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Отже, відповідач - Чорноморська міська організація політичної партії "Розумна Сила" не є суб`єктом владних повноважень.
11. Спір у цій справі виник поза межами виборчого процесу, відповідно такі спори не належать до виборчих спорів у розумінні КАС України.
12. При прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, не є суб`єктом владних повноважень та рішення зборів не можна розглядати в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
13. Таке рішення саме по собі не спричиняє відкликання особи з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, територіальною виборчою комісією, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою з дотриманням відповідної процедури, передбаченої розділом V Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
14. У свою чергу, положеннями статті 46 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" гарантований захист прав депутатів при розгляді питання стосовно їх відкликання шляхом оскарження рішення, дії або бездіяльності виборчої комісії, що стосується відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, до суду в порядку, встановленому КАС України.
15. Відповідно, позовне провадження в частині вимог до Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила" про визнання протиправним та скасування рішення, оформленого протоколом, підлягає закриттю, оскільки такий спір не підлягає судовому розгляду.
16. Також суд апеляційної інстанції зазначав про помилкове визначення окружним судом складу учасників судового процесу та відсутність визначення підстав для закриття провадження у справі в частині вимог до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області, а також що взагалі не було вирішено питання щодо розповсюдження юрисдикції адміністративного суду на цю справу в частині вимог до такого відповідача.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Позивач у обґрунтування касаційної скарги зазначав про те, що подана ним позовна заява має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосується формування органу місцевого самоврядування.
18. Звертав увагу на те, що ним оскаржуються протиправні дії Чорноморської міської організації політичної партії "Розумна Сила" щодо порушення імперативних норм Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", що тягне для нього негативні наслідки у вигляді протиправного припинення депутатської діяльності, а тому у цій справі не йде мова про втручання у внутрішню організаційну та статутну діяльність політичної партії.
19. Оскаржуване рішення, оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, прийнято з грубими порушеннями абз. 3 частини першої статті 48 та частини другої статті 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", що може вирішуватися лише судом.
20. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України норми юрисдикції адміністративних судів поширюються на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб. Склад ради - це кількість депутатів, обраних до відповідної ради, визначений радою відповідно до закону.
21. В оскаржуваному рішенні йдеться про відкликання позивача як депутата Чорноморської міської ради. При цьому такий спір за своїми формальними ознаками (сторони, поняття акта індивідуальної дії) не є публічно-правовим, однак з урахуванням того, що оскаржуване рішення є одним з елементів у процедурі відкликання депутата, такий спір за своєю правовою природою є публічно-правовим, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
22. Керуючись правовою позицією, викладеною у постанові Конституційного Суду України від 30 листопада 2021 року № 11-п/2021, позивач дійшов висновку, що порушення процедури відкликання депутата місцевої ради, а саме порушення прав та гарантій депутата місцевої ради при процедурі відкликання депутата місцевої ради, передбачених абз. 3 частини першої статті 48 та частини другої статті 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", являє собою не внутрішньостатутну діяльність партії, а є елементом процедури відкликання депутата місцевої ради, що безумовно впливає на формування органу місцевого самоврядування. Відповідно, саме суди наділені повноваженнями перевірки дотримання приписів Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при реалізації політичними партіями своїх прав при проведенні процедури відкликання депутатів місцевих рад.
23. Відповідачі та третя особа не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.