ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
справа №500/925/21
адміністративне провадження № К/990/14548/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1, подану його адвокатом Бачинською Наталією Орестівною,
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (головуючий суддя - Святецький В.В., судді: Довгополов О.М., Гудим Л.Я.)
у справі №500/925/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора України Венедіктової Ірини Валентинівни, Тернопільської обласної прокуратури
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. 01 березня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати наказ Генерального прокурора №31к від 29 січня 2021 року про його звільнення з посади першого заступника прокурора Тернопільської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру" з 01 лютого 2021 року;
- поновити його в Тернопільській обласній прокуратурі з 01 лютого 2021 року на рівнозначній посаді першого заступника прокурора Тернопільської області;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 01 лютого 2021 року по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення в Тернопільській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді першого заступника прокурора Тернопільської області з 01 лютого 2021 року;
- допустити негайне виконання рішення в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку на його користь за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 01 лютого 2021 року в межах суми стягнення за один місяць.
2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суд від 21 липня 2021 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №31к від 29 січня 2021 року,,Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Тернопільської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру" з 01 лютого 2021 року.
Поновлено ОСОБА_1 в Тернопільській обласній прокуратурі на посаді першого заступника прокурора Тернопільської області 01 лютого 2021 року.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01 лютого 2021 року по 21 липня 2021 року в розмірі 66 075 грн 75 коп.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць в сумі 11 577 грн 38 коп з урахуванням обов`язкових платежів до бюджету.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 30 вересня 2008 року працював в органах прокуратури на різних посадах.
7. Наказом №158к від 26 липня 2016 року позивач призначений на посаду першого заступника прокурора Тернопільської області, що підтверджується копією його трудової книжки.
8. Відповідно до положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ,,Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ) усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі,,Порядку проходження прокурорами атестації", затвердженого наказом Генерального прокурора України №221 від 03 жовтня 2019 року.
9. На виконання пункту 10 Порядку №221 ОСОБА_1 15 жовтня 2019 року подав Генеральному прокурору заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
10. Позивач успішно пройшов зазначені етапи та за результатами проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності П`ята комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур 03 липня 2020 року прийняла рішення №3 про успішне проходження позивачем атестації.
11. Керівник Тернопільської обласної прокуратури ОСОБА_3 22 вересня 2020 року надіслав до Офісу Генерального прокурора та Комісії з добору керівного складу органів прокуратури подання щодо схвалення призначення ОСОБА_1 на адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури.
12. Водночас, 24 вересня 2020 року керівник обласної прокуратури ОСОБА_3 надіслав до Офісу Генерального прокурора та Комісії з добору керівного складу органів прокуратури лист №07/587вих-20, в якому просив залишити без розгляду подання від 22 вересня 2020 року №07/580 вих-20 щодо схвалення призначення ОСОБА_1 на адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури.
13. У зв`язку з чим, подання щодо схвалення призначення ОСОБА_1 на адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури комісія не розглядала.
14. Листом від 11 січня 2021 року №07/6вн-21 виконувач обов`язків керівника Тернопільської обласної прокуратури ОСОБА_2, відповідно до вимог пунктів 7, 18 розділу II,,Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, з урахуванням рішення кадрової комісії запропонував ОСОБА_1 обійняти одну з дев`яти вакантних або тимчасово вакантних посад в апараті Тернопільської обласної прокуратури згідно з доданого переліку.
15. При цьому ОСОБА_2 звернув увагу, що згідно з вимогами підпункту 4 пункту 19 розділу II,,Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ ненадання прокурором регіональної прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в обласній прокуратурі, є підставою для його звільнення.
16. Із зазначеним переліком ОСОБА_1 ознайомився 11 січня 2021 року, про що свідчить його підпис.
17. Однак, згоди щодо призначення на запропоновані посади позивач не надав, про що 15 січня 2021 року та 25 січня 2021 року працівники обласної прокуратури склали акти про ненадходження заяви ОСОБА_1 про переведення на посаду прокурора в Тернопільській обласній прокуратурі.
18. З урахуванням положень Закону №113-ІХ Генеральний прокурор І. Венедіктова на підставі подання виконувача обов`язків керівника Тернопільської обласної прокуратури у спосіб та у межах повноважень, визначених Законом, видала наказ від 29 січня 2021 року №31к, яким ОСОБА_1 звільнений з посади заступника прокурора Тернопільської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру", з 01 лютого 2021 року.
19. Не погодившись із наказом про звільнення, ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наказ про звільнення позивача з посади від 29 січня 2021 року №31к не відповідає вимогам Закону України,,Про прокуратуру", а відтак, наявні правові підстави для визнання спірного наказу протиправним та його скасування.
21. Окрім того, суд першої інстанції зазначив, що юридичну особу - прокуратуру Тернопільської області перейменовано у Тернопільську обласну прокуратуру, без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
22. Тому суд вважає, що відсутність зміни напрямів, завдань і повноважень прокуратури з аналізу положень Конституції України та Закону України,,Про прокуратуру", а також приписів Закону №113-ІХ не дає підстав стверджувати наявність реорганізації чи ліквідації органу, крім зміни назви елементів системи.
23. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, а тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру" без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
24. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову виходив з того, що під час звільнення позивача відповідачі діяли в межах своєї компетенції та відповідно до вимог нормативно-правових актів.
25. За висновком суду, позивач, який успішно пройшов атестацію, міг бути переведений за його згодою на посаду прокурора у Тернопільській обласній прокуратурі. Враховуючи те, що згоди на переведення на запропоновані посади позивач не надав, то правомірно був звільнений з посади заступника прокурора Тернопільської області з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру" та відповідно до підпункту 4 пункту 19 розділу ІІ,,Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
26. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо: "призначення позивача на адміністративну посаду, за результатами успішного проходження усіх трьох етапів атестації, що підтверджується скерованим керівником обласної прокуратури поданням про надання згоди на призначення позивача на посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури, яке надалі було залишено без розгляду, в чому і полягало порушення прав позивача".
27. Зазначає, що процедура призначення на адміністративну посаду не викладена у правових висновках Верховного Суду та передбачена положенням про Комісію з добору керівного складу органів прокуратури, затвердженого Наказом генерального прокурора від 15 квітня 2020 року №190 та іншими нормативними актами.
28. На переконання скаржника, апеляційним судом не враховано, що відповідно до приписів Порядку проходження прокурорами атестації, яка проведена відповідно до пунктів 7-17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" затвердженого 03 жовтня 2019 року наказом Генерального прокурора України №221, він успішно пройшов 3 етапи атестації, за результатами якого 03 липня 2020 року П`ятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур ухвалено рішення про успішне проходження атестації.
29. Після початку роботи (з 11 вересня 2020 року), перейменованої Тернопільської обласної прокуратури та призначення керівником ОСОБА_3, а саме 22 вересня 2020 року йому запропоновано обійняти вакантну адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури. 22 вересня 2020 року, після наданої ним згоди на переведення на запропоновану вакантну адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури, за №07/580вих-20 до Комісії з добору керівного складу органів прокуратури Офісу Генерального прокурора скеровано подання щодо схвалення призначення його на адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури.
30. З огляду на вказані обставини, скаржник вважає, що застосування підпункту 4 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" не заслуговують на увагу, оскільки така згода ним була надана, що підтверджується скерованим поданням, про яке зазначалося вище.
31. Також, скаржник зазначає, що за змістом пунктів 13-15 Положення про Комісію з добору керівного складу органів прокуратури, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 15 квітня 2020 року №190, жодних додаткових заяв, згод від кандидата на призначення на посаду у письмовій формі не передбачено.
32. Звертає увагу на те, що незважаючи на ініціювання 24 вересня 2020 року питання про залишення без розгляду подання щодо схвалення призначення його на адміністративну посаду заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури, більш ніж упродовж трьох місяців з 24 вересня 2020 року (і період перебування на роботі, і перебування у відпустці) жодних пропозицій щодо наявних вакантних посад йому не надходило.
33. Натомість, на його інформаційний запит поінформовано, що станом на 24 вересня 2020 року (на день відклику подання) у Тернопільській обласній прокуратурі вакантними були 41 посада, із яких 23 адміністративні посади, в тому числі посади першого заступника та заступника керівника обласної прокуратури, які йому запропоновані не були.
34. Офіс Генерального прокурора та Тернопільська обласна прокуратура подали відзиви на касаційну скаргу позивача, в яких просили залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін, з підстав і мотивів, наведених у відзивах.
35. Звернули увагу на те, що законодавством не передбачено переведення на адміністративну посаду, а лише на посаду прокурора. Призначення на адміністративну посаду передбачає особливий порядок проходження відбору на призначення, а саме розгляд пропозиції керівника органу прокуратури та погодження чи непогодження цієї кандидатури кадровою комісією, що створюється Офісом Генерального прокурора, тобто передбачає окрему, відмінну від процедури переведення на посаду прокурора, процедуру призначення на адміністративну посаду в органі прокуратури.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
37. Спірні правовідносини між сторонами виникли стосовно правомірності звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України,,Про прокуратуру" (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) у взаємозв`язку із підпунктом 4 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ (ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі).
38. У такому контексті варто зауважити, що Верховний Суд враховує, що на час розгляду справи вже сформовано правову позицію стосовно ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, як підстави для звільнення на підставі пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX.
39. Відповідно до правової позиції Верховного Суду підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
40. Оскільки Закон №113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження наказу про звільнення з посади прокурора у зв`язку з неподанням у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
41. Використовуючи принцип верховенства права (правовладдя) до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом №1697-VII.
42. Така правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом у своїх постановах, зокрема, у постановах від 04 листопада 2021 року у справі №120/4051/19-а, від 17 листопада 2021 року у справі №340/1673/20, від 09 червня 2023 року у справі №640/23454/19 та інших, яку належить застосовувати і до спірних правовідносин.