ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 160/17421/20
адміністративне провадження № К/990/32400/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/17421/20
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі про визнання протиправним наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року, ухвалене суддею Ніколайчук С.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2022 року, ухвалену колегією суддів: головуючий суддя Олефіренко Н.А., судді Білак С.В., Шальєвої В.А.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду із позовом до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі (далі - відповідач, ТУ ДБР, розташоване у місті Мелітополі), у якому просила:
1.1. визнати протиправними дії директора ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі І. Гаврилюка по виданню наказу від 27.11.2020 № 150 о/с, яким ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста сектора кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі з 30.11.2020 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, від 27.11.2020 № 150 о/с, яким ОСОБА_1 звільнено із займаної посади з 30.11.2020 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді, з якої її було звільнено, а за відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді з 01.12.2020;
1.4. стягнути з ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01.12.2020;
1.5. допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць;
1.6. стягнути на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 20 000 (двадцять тисяч) гривень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що її попереджено про наступне вивільнення, проте, не ознайомлено з наказом від 15.10.2020 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань" та від 20.10.2020 № 202дск "Про затвердження змін штатного розпису ТУ ДБР у м. Мелітополі", рівнозначної або нижчої вакантної посади безпідставно не запропоновано.
2.1. Оскаржуваний наказ, на думку позивачки, прийнятий не на підставі визначеній у статті 87 Закону України "Про державну службу", оскільки відбулася трансформація одного структурного підрозділу юридичної особи публічного права в інший, зі зміною назви, без скорочення штату, що не є підставою для звільнення з публічної служби чи зміни істотних умов її походження.
2.2. Також позивачка уважає, що оскаржуваний наказ про її звільнення підписаний особою, яка не мала права його підписувати, зокрема директором ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі І.Гаврилюком, який не є суб`єктом призначення в розумінні статті 87 Закону України "Про державну службу", а тому переконана, що наявні усі підстави для його скасування.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі від 24.01.2020 № 01 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду головного спеціаліста сектора кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР у м. Мелітополі з 27.01.2020 як визначену переможцем конкурсу та такою, що відповідає кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності на займану посаду згідно з рекомендацією Внутрішньої конкурсної комісії.
4. Наказом Державного бюро розслідувань № 476-ос від 29.07.2020 позивачці присвоєно 9 (дев`ятий) ранг державного службовця.
5. Під час служби на посаді головного спеціаліста сектора кадрової роботи та державної служби жодних нарікань, зауважень, претензій до виконуваної позивачем роботи від керівництва ТУ ДБР у м. Мелітополі на адресу позивача не надходило. До роботи ставилася сумлінно, відповідально, дотримуючись вимог закону та правил етики державного службовця, до дисциплінарної відповідальності не притягувалася, неодноразово виконувала обов`язки завідувача сектора кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР у м. Мелітополі на час перебування завідувача сектора ОСОБА_2 у відпустці.
6. Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" від 03.12.2019, який набрав чинності 27.12.2019, внесено зміни до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12.11.2015, якими змінено правовий статус ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган.
7. Указом Президента України від 05.02.2020 №41/2020 затверджено організаційну структуру Державного бюро розслідувань.
8. На виконання означеного Указу наказом ДБР від 15.10.2020 № 581 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань" затверджено структуру та штатну чисельність територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, зокрема, структуру територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі штатною чисельністю 75 штатних одиниць.
9. Наказом ДБР від 20.10.2020 № 202дск "Про затвердження змін до штатного розпису ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі" затверджено зміни до штатного розпису на 2020 рік № 3 ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, та введено в дію з 01.12.2020.
10. Наказом ДБР від 22.10.2020 № 135 о/с "Про попередження працівників" наказано пунктом 1 попередити працівників ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, посади яких з 01.12.2020, з 23.12.2020, 04.01.2021 та з 01.02.2021 скорочуються, про наступне вивільнення.
11. Директором ТУ ДБР у м. Мелітополі 22.10.2020 за вих. № 17-09/12158/9-22/20 попереджено позивачку про наступне скорочення посади головного спеціаліста сектора кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, з 01.12.2020 на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).
12. Із вказаним попередженням позивачку ознайомлено 30.10.2020, що нею не заперечується.
13. Далі 13.11.2020 позивачка пройшла оцінювання результатів службової діяльності державного службовця та за результатами такого оцінювання отримала оцінку "позитивно". Зауважень або відмови у затвердженні відповідного висновку від суб`єкта призначення не надходило.
14. Листом Директора ТУ ДБР у м. Мелітополі від 26.11.2020 № О-3250/ез/17-09-20 на звернення позивачки від 11.11.2020 та 24.11.2020 про переведення на вакантну посаду головного спеціаліста відділу кадрової роботи та державної служби або на іншу вакантну посаду відмовлено, з посиланням на те, що чинним законодавством України передбачено право, а не обов`язок суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю вакантну посаду.
15. Наказом ТУ ДБР у м. Мелітополі від 27.11.2020 №150 о/с ОСОБА_1, звільнено із займаної посади, з 30.11.2020, з формулюванням: "у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
16. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.05.2022, у задоволенні позову відмовлено.
17. Відмовляючи у задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на позивачку при звільненні, поширюються вимоги Закону № 889-VIII, які є спеціальними. Оскільки положення статті 87 Закону № 889-VIII не скасовувалися та неконституційними не визнавалися, а відтак, на думку суду, немає підстав уважати, що відповідач діяв неправомірно, не запропонувавши позивачці будь-яку вакантну посаду державної служби у ДБР, оскільки це є правом державного органу, а не обов`язком.
17.1. Судом апеляційної інстанції було враховано, що внаслідок набрання законної сили Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" № 305- IX (далі - Закон № 305-IX) змінився правовий статус ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган, в ДБР змінилися як структура, так і штатний розпис.
17.2. Так, судами у цій справі було установлено, що структурний підрозділ ДБР, у якому проходила службу позивачка до звільнення, ліквідовано і, як наслідок, скорочено усі посади державної служби у відповідному підрозділі, тому, за висновком судів, скорочення посади державної служби, яку обіймала позивачка, є достатньою підставлю для звільнення зі служби.
17.3. Як зазначив суд апеляційної інстанції, пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пов`язує припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення не лише зі скороченням чисельності або штату державних службовців, а й зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
17.4. При цьому, чинними на момент звільнення позивачки зі служби приписами частини третьою статті 87 Закону № 889-VIII (в редакції, Закону України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14.01.2020 №440-ІХ) передбачено лише право, а не обов`язок суб`єкта призначення пропонувати державному службовцю вакантні посади у відповідному органі.
17.5. Поруч із цим, як зазначив суд першої інстанції, приписи загального трудового законодавства, якими передбачено обов`язок роботодавця пропонувати працівникові іншу роботу у разі його організаційної структури, до спірних правовідносин застосуванню не підлягають, позаяк у цій частині це питання врегульовано Законом № 889-VIII.
17.6. Щодо доводів позивачки про недотримання відповідачем підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 305-ІХ, суд апеляційної інстанції зазначив, що з наведеної норми слідує, що працівники, які на час набрання чинності цим Законом (27.12.2019) вже перебували на посадах ДБР та перемогли у конкурсах для призначення на посади слідчих, оперуповноважених, продовжують свої повноваження до їх звільнення. У спірному випадку позивачка після набрання чинності Законом № 305-IX продовжувала виконувати свої повноваження до часу свого звільнення, що відповідає приписам підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 305-ІХ.
17.7. Суди також дійшли висновку, що директор ТУ ДБР у м. Мелітополі Гаврилюк І.Д. є суб`єктом призначення державних службовців, а тому наказ ТУ ДБР у м. Мелітополі від 27.11. 2020 № 150 о/с виданий у межах наданих йому повноважень.
17.8. У підсумку суди попередніх інстанцій дійшли висновку про правомірність наказу про звільнення позивачки та відсутність підстав для задоволення позову.
17.9. Оцінюючи доводи апеляційної скарги про порушення права позивачки як інваліда на залишення на посаді, а також невиконання відповідачем обов`язку одночасно з попередженням про звільнення запропонувати їй іншу посаду за цією ж трудовою функцією, суд апеляційної інстанції зауважив, що такі доводи не були підставою позову, про що свідчить зміст позовної заяви. Відповідно, судом першої інстанції не надавалася правова оцінка цій обставині як підставі позову, а тому суд апеляційної інстанції в силу приписів статті 308 КАС України не наділений повноваженнями розглядати підстави позову, які не були заявлені в суді першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
18. Не погодившись із означеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.05.2022 у справі №160/17421/20, та прийняте нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
19. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбаченої пунктами 1, 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
19.1. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржниця указує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій при вирішенні спірних правовідносин положень статей 5, 87 Закону № 889-VIII у взаємозв`язку із статтями 5-1, 22, 40, 42 КЗпП України, статті 14-3 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12.11.2015 № 794-VIII (далі - Закон № 794-VIII), пункту 17 частини першої статті 3 КПК України, Закону № 305-ІХ, а також статті 58 Конституції Країни, статті 43 Конституції України, статті 55 Статуту Організації об`єднаних націй від 26.01.1945, статей 23-25 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948, статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права від 16.12.1966, Європейської соціальної хартії 1996 року в частині захисту від незаконного звільнення.
19.2. Позивачка доводить, що положення пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII мали обов`язково застосовуватися із загальними положеннями статей 40 та 49-2 КЗпП України. Уважає, що зміни, внесені Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14.01.2020 № 440-ІХ в частину третю статті 87 Закону № 889-VIII та статті 40 та 49-2 КЗпП України у частині скасування обов`язку власника або уповноваженого ним органу запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації під час звільнення за ініціативою органу призначення, призвели до звуження конституційних гарантій права на працю та порушення права на приватне життя за статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
19.3. Щодо підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивачка зазначає про те, що судами попередніх інстанцій не було ураховано висновки Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, викладені у постановах від 22.04.2021 у справі №440/395/20 та від 24.07.2020 у справі № 816/654/17.
19.4. Зокрема, у вказаних постановах Верховний Суд висновував, що сама лише трансформація одного структурного підрозділу юридичної особи публічного права в інший без скорочення штату не є підставою для звільнення з публічної служби чи зміни істотних умов її проходження. Скорочення штату може бути встановлене шляхом порівняння штатних розписів цієї юридичної особи до і після її реорганізації. При цьому, як зауважив Верховний Суд, судам необхідно звертати увагу, що оптимізація системи державних органів чи структури окремого державного органу, унаслідок яких змінюється належність посади державної служби до певної категорії посад; основні посадові обов`язки, - є зміною істотних умов державної служби, що за змістом та юридичними наслідками не є тотожним скороченням штату або чисельності працівників.
19.5. Натомість у цій справі, як зауважує позивачка, суди не взяли до уваги суттєві фактичні обставини про те, що змін правого статусу, обсягу завдань і основних функцій підрозділу ТУ ДБР, розташованого у місті Мелітополі, посаду в якому займала позивачка та яка залишалася у штатному розписі як на день її звільнення так і після її звільнення - не відбулося.
19.6. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, позивачка указу, що суди залишили поза увагою її клопотання про витребування доказів від відповідача, а саме: посадової інструкції головного спеціаліста відділу кадрової роботи та державної служби. Крім того, суди попередніх інстанцій не досліджувалися штатні розписи ТУ ДБР, розташованого у м. Мелітополі до та після оптимізації його структури на предмет скорочення штату саме у новоутвореному відділі кадрової роботи та державної служби в результаті та не надано належної оцінки доводам позивачки про тотожність посадових обов`язків головного спеціаліста сектора кадрової роботи та головного спеціаліста відділу кадрової роботи та державної служби ТУ ДБР у м. Мелітополі.
20. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.02.2023 відкрите касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. 27.09.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до статті 340 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
22. Від відповідача 23.03.2023 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ТУ ДБР, розташоване у м. Мелітополі просить оскаржувані рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
23. Відповідач заперечуючи проти доводів касаційної скарги зазначає, що вони базуються на однобічному трактуванні обставин справи та вибірковому застосуванні норм чинного законодавства.
24. На думку відповідача, суди першої та апеляційної інстанції правильно встановили у спірному випадку той факт, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням, припиненням та визначення правового статусу державного службовця регулюються спеціальним Законом № 889-VІІІ, а дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців тільки у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
25. Відповідач підкреслює, що оскільки станом на час прийняття оскаржуваного у цій справі позивачкою наказу, Законом № 117-ІХ абзац другий частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII виключено, зокрема, виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю, а натомість цього, були внесені відповідні зміни, зокрема, до статті 87 Закону № 889-VIII, якими чітко врегульовано питання звільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що у відповідача був відсутній обов`язок по переведенню державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі.
26. Крім того, відповідач зауважує, що після внесення Законом №440-1Х змін у Закон № 889-VIII положення статті 49-2 КЗпП України в частині обов`язку власника або уповноваженого ним органу запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації на державних службовців не поширюються. Не застосовується і положення частини другої статті 49-2 КЗпП України, яка передбачає врахування переважного права на залишення на роботі.
27. Також звертає увагу, що Верховним Судом вже сформовано сталу позицію щодо застосування положень статті 87 Закону № 889-VIII у подібних правовідносинах (щодо скорочення посад державної служби, внаслідок організаційно-структурних змін в системі ДБР), викладену у постановах від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20, від 29.12.2021 у справі № 420/3825/20, від 02.06.2022 у справі № 420/3541/20, від 28.07.2021 у справі № 140/6353/20 та від 07.07.2022 у справі № 640/9691/20, згідно із якою:
1) вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-УІІІ слово "може", означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення;
2) суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
28. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
31. Спір у цьому провадженні виник у зв`язку із звільненням позивачки з посади державної служби на підставі частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 № 117-ІХ (далі - Закон № 117-ІХ) у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби.
32. На момент звільнення позивачки норми Закону № 889-VIII та КЗпП України зазнали суттєвих змін та змінили порядок вивільнення державних службовців.
33. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
34. З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв`язку з реорганізацією державного органу, слід провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону № 889-VIII у взаємозв`язку з нормами КЗпП України.
35. За приписами пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
36. У редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.