ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 420/17638/21
адміністративне провадження № К/990/14869/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції справу № 420/17638/21
за позовом Головного управління Держпраці в Одеській області до Комунального підприємства "Кучурганський водограй" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Кучурганський водограй"
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021, ухвалене головуючим суддею Танцюрою К.О.,
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022, ухваленого колегією суддів у складі: головуючого судді Стас Л.В., суддів Турецької І.О., Шеметенко Л.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2021 року Головне управління Держпраці в Одеській області (далі - позивач, ГУ Держпраці в Одеській області) на підставі частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 877-V) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального підприємства "Кучурганський водограй" (далі - відповідач, КП "Кучурганський водограй"), в якому просило:
1.1. застосувати до КП "Кучурганський водограй" заходи реагування шляхом зобов`язання зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме:
1.1.1. газонебезпечних робіт, робіт в колодязях, траншеях тощо; земляних робіт, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій; робіт, що виконуються на висоті понад 1,3 метра;
1.1.2. зупинити експлуатацію тракторної техніки підприємства: тракторів ЮМЗ-6АЛ- 2од, Т-25 - 1 од., причепів тракторних - 2 од., металевої бочки-причепу (для викачки каналізаційних стоків); заборонити допуск до роботи персоналу, що здійснює обслуговування водопровідних мереж;
1.1.3. зупинити експлуатацію електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП "Кучурганський водограй", всього 7 од., за юридичною адресою: вул. Павла Каплуна, буд. 109/5, с. Кучурган, Роздільнянський район, Одеська область, у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що з метою перевірки додержання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки та додержання законодавства про працю позивачем проведено планову перевірку КП "Кучурганський водограй", в ході якої виявлено 40 порушень вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки з яких 10, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, у зв`язку з чим існує нагальна необхідність термінового застосування заходів реагування.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Комунальне підприємство "Кучурганський водограй" має в користуванні 7 артезіанських свердловин, 7 водонапірних башт Рожновського, 25 км водопровідних мереж. На балансі підприємства знаходиться 3 од. тракторів (ЮМЗ-6АЛ - 2од., Т-25 - 1 од.), металева бочка -причеп (для викачки каналізаційних стоків).
4. Згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до видів діяльності КП "Кучурганський водограй" відносяться 36.00 "Забір, очищення та постачання води (основний)" та 38.12 "Збирання небезпечних відходів".
5. На підставі наказу від 16.06.2021 № 710 та направлення на проведення перевірки від 24.06.2021 № 15/01-29-1302 у період з 06.07.2021 по 12.07.2021 посадові особи ГУ Держпраці в Одеській області провели планову перевірку дотримання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого догляду КП "Кучурганський водограй", результати якої оформлені актом від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792.
6. Проведеною перевіркою встановлено 40 порушень КП "Кучурганський водограй" вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, 10 з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей, серед них такі:
6.1. не отримано дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: газонебезпечні роботи; роботи в колодязях, шурфах, траншеях, котлованах, колекторах, замкнутому просторі (ємностях, боксах, топках, тощо; земляні роботи, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій, чим порушено пункт 6 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107 (далі - Порядок № 1107);
6.2. не зареєстровано в ГУ Держпраці в Одеській області декларацію відповідності матеріально-технічної бази підприємства вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки на виконання робіт підвищеної небезпеки (роботи, що виконуються на висоті понад 1,3 метра), чим порушено пункт 21 Порядку № 1107;
6.3. працівники, що безпосередньо зайняті на роботах, зазначених у Переліку робіт з підвищеною небезпекою, затвердженому наказом Держнаглядохоронпраці України від 26.01.2005 № 15, та Переліку робіт, в яких є потреба у професійному доборі, затвердженому наказом Міністерства охорони здоров`я України та Державного комітету України по нагляду за охороною праці від 23.09.1994 № 263/121, не проходять спеціальне навчання і перевірку знань відповідних нормативно-правових актів з охорони праці (тракторист, слюсар), чим порушено пункт 4.1 Типового положення про проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці (НПАОП 0.00-4.12-05);
6.4. штатним розкладом не передбачена мінімальна необхідна кількість персоналу для робіт на водопровідних мережах, у зв`язку з чим аварійно-відновлювальна бригада складом не менш 3-х осіб відсутня, а відновлювальні роботи на водопровідних мережах виконує слюсар аварійних робіт (1 особа), чим порушено п.п. 1.5.6, 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.3.6 Правил техніки безпеки під нас експлуатації систем водозабезпечення та водовідведення населених місць (НПАОП 41.0-1.01-79) та пункт 2.2.14 Правил безпеки при експлуатації каналів, трубопроводів, інших гідротехнічних споруд у водогосподарських системах (НПАОП 0.00-1.57-12);
6.5. персонал, що здійснює ремонт і обслуговування водопровідних мереж (бригада аварійно-відновлювальних робіт) не забезпечена інструментом та інвентарем, захисними засобами та пристосуваннями згідно встановлених норм (газоаналізатори; запобіжні пояси з мотузкою, довжина якої має бути на 2 м більше глибини колодязя; шлангові протигази, шланг яких на 2 м довший від глибини колодязя, але загальна довжина якого не більше 12 м; акумуляторні ліхтарі напругою не більше 12 В; ручні вентилятори; огородження; спецодяг, спецвзуття; медичні аптечки; інструмент тощо), слюсарі поводженню з захисними засобами не навчені, чим порушено п.п. 1.5.6, 4.2.3, 4.3.6, додатки № 6, № 7 Правил техніки безпеки під час експлуатації систем водозабезпечення та водовідведення населених місць (НПАОП 41.0-1.01-79); пункт 2.2.15 Правил безпеки при експлуатації каналів, трубопроводів, інших гідротехнічних споруд у водогосподарських системах (НПАОП 0.00-1.57-12);
6.6. директор підприємства допустив експлуатацію електроустановок за умов відсутності власних електротехнічних працівників відповідної кваліфікації або договору про надання послуг щодо обслуговування електроустановок з електропередавальною або спеціалізованою організацією при неможливості самостійного здійснення організації експлуатації власних електроустановок, чим порушено п.п. 1.3.1, 2.1.4 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98);
6.7. профілактичні випробування та вимірювання електроустановок згідно з правилами і нормами не проводяться, чим порушено п.п. 1.3.1, 1.1.6 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98);
6.8. обстеження стану безпеки електроустановок не проводиться, чим порушено п.1.3.1, 8.1 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98), п. 1.2 Порядку проведення опосвідчення електроустановок споживачів (НПАОП 0.00-6.15-99);
6.9. основні та додаткові ізолювальні електрозахисні засоби для роботи в електроустановках та засоби індивідуального захисту згідно встановлених переліків відсутні, чим порушено п.п. 4.1.1-4.1.6, 4.2-4.4 Правил експлуатації електрозахисних засобів (НПАОП 40.1 -1.07-01);
6.10. відповідальний за проведення і підготовку до газонебезпечних робіт не призначений, чим порушено п.п. 1.16, 1.17 Типової інструкції з організації безпечного ведення газонебезпечних робіт (НПАОП 0.00-5.11-85).
7. На підставі акту перевірки ГУ Держпраці в Одеській області складено припис №15/12.309/792-1758 про усунення виявлених порушень законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого догляду, яким зобов`язано відповідача усунути виявлені порушення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022, адміністративний позов задоволено, застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до КП "Кучурганський водограй" шляхом зобов`язання останнього зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: газонебезпечних робіт, робіт в колодязях, траншеях, тощо; земляних робіт, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій; робіт, що виконуються на висоті понад 1,3 метра; зупинити експлуатацію тракторної техніки підприємства: тракторів ЮМЗ-6АЛ - 2 од, Т-25 - 1 од., причепів тракторних - 2 од., металевої бочки-причепу (для викачки каналізаційних стоків); заборонити допуск до роботи персоналу, що здійснює обслуговування водопровідних мереж; зупинити експлуатацію електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП "Кучурганський водограй", всього 7 од., за юридичною адресою: вул. Павла Каплуна, буд. 109/5, с. Кучурган, Роздільнянський район, Одеська область, у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.
8.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виявлені перевіркою порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідачем їх наявність не спростована, своєю чергою метою адміністративного позову є превентивна міра, усунення умов, які несуть ризик спричинення шкоди людям, а також, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту повного усунення відповідачем виявлених порушень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
9. Касаційна скарга КП "Кучурганський водограй" надійшла до Верховного Суду (далі - Суд) 14.06.2022, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022 та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
9.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та процесуального права відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку із застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, а також відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права з посиланням на пункти 2, 4 частини другої статті 353 КАС України.
9.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на застосування судом апеляційної інстанції норм частини п`ятої статті 4, частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах, викладеного у постановах від 21.02.2020 у справі №815/6365/17 та від 26.06.2019 у справі № 819/348/17.
9.3. Скаржник наголошує, що задоволення судом вимог ГУ Держпраці в Одеській області про зупинення експлуатації тракторної техніки підприємства, заборону обслуговування водопровідних мереж, зупинення експлуатації електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП "Кучурганський водограй" у кількості 7 од. не відповідає важкості порушень, зазначених у позовній заяві та призведе до порушення прав споживачів з отримання послуг питного водопостачання та соціальних об`єктів, яких відповідач забезпечує питною водою.
9.4. На переконання скаржника, ігнорування судами обох інстанцій доречних аргументів КП "Кучурганський водограй" про те, що Акт від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792 та Припис від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792-1758 є неналежними та недопустимими доказами, оскільки складені ГУ Держпраці в Одеській області із грубим порушенням Закону № 877-V, є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та зводить нанівець завдання, засади (принципи) адміністративного судочинства, а також засади (принципи) і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, визначені Законом № 877-V, породжуючи таким чином свавілля з боку органів державного нагляду (контролю) при проведенні перевірки. Доводи судів обох інстанцій щодо не оскарження підприємством до суду означеного акту перевірки та припису, винесеного на його підставі, не спростовують необхідність безпосереднього, всебічного, повного та об`єктивного дослідження судами цих доказів та оцінки їх належності, допустимості, достовірності, достатності і взаємного зв`язку доказів у їх сукупності.
9.5. У цьому зв`язку скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 21.02.2020 у справі № 815/6365/17, де Суд зауважив, що поняття "загроза життю та здоров`ю людей" є оціночним, однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовуються їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
9.6. Також, за твердженням скаржника, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 26.06.2019 у справі №819/348/17, де Суд визначив, що передумовою прийняття судом рішення про повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції є встановлення факту (фактів) виконання робіт (надання послуг) суб`єктами господарювання та порушень вимог законодавства під час їх виконання.
9.7. Своєю чергою, наголошує скаржник, позивачем не доведено належними та допустимими доказами, а судом не встановлено факту виконання відповідачем робіт, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідно й факту порушення вимог законодавства під час їх виконання. КП "Кучурганський водограй" наполягає, що їх підприємство роботи з підвищеною небезпекою не виконує, про що неодноразово стверджував директор підприємства під час перевірки.
9.8. Поруч із цим скаржник повідомляє, що наказом директора КП "Кучурганський водограй" Шаклова Д.О. від 20.07.2021 № 15 "Про створення постійно діючої комісії на виведення з експлуатації, передачу та списання основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, нематеріальних активів та на списання матеріальних цінностей" створено комісію для обстеження стану асенізаційної бочки. Згідно акту технічного стану від 22.07.2021 в процесі огляду указаної бочки комісією встановлено, що ця асенізаційна бочка знаходиться в технічно несправному стані. На підставі цього акту наказом директора підприємства від 27.07.2021 № 16 виведено із експлуатації цю асенізаційну бочку через її технічно несправний стан, що зводить нанівець доводи суду обох інстанцій про виконання відповідачем газонебезпечних робіт.
9.9. Доводи суду першої інстанції про те, що "наданий відповідачем до суду договір про надання послуг електрика від 29.07.2021 № 41, не спростовує встановлені під час перевірки порушення під номерами 18, 19, 20, 21, 22 та не може бути безапеляційним підтвердженням виконання вимог припису в цій частині" свідчить, на думку скаржника, про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, оскільки за умовами вищевказаного договору саме Виконавець - КП "Лиманкомунсервіс" зобов`язалися надавати Замовнику - КП "Кучурганський водограй" послуги щодо обслуговування електроустановок. Підкреслює, що за договором про надання послуг слюсарів аварійно-відбудовних робіт від 16.05.2022 № 28 між КП "Лиманкомунсервіс" (Виконавець) та КП "Кучурганський водограй" (Замовник) Виконавець зобов`язався надати замовнику послуги щодо обслуговування водопровідних мереж та усунення аварійно-відбудовних робіт. Наведене, на переконання скаржника, виключає будь-які порушення підприємства, пов`язані з електрогосподарством.
9.10. Підсумовуючи наведене, КП "Кучурганський водограй" уважає, що у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, а застосовані судом заходи реагування обрані ним без урахування принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені перевіркою, та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи, а також без дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами.
9.11. Підсумовуючи наведене, КП "Кучурганський водограй" уважає, що у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, що є порушенням частини п`ятої статті 19 Господарського кодексу України, відповідно до якої незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб`єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються. Застосовані ж судом заходи реагування обрані ним без урахування принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені перевіркою, та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи, а також без дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами.
9.12. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник уважає, що суд першої інстанції помилково відніс справу до категорії справ незначної складності та розглянув справу без виклику учасників, необґрунтовано, на думку скаржника, відмовивши КП "Кучурганський водограй" про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін. Своєю чергою, суд апеляційної інстанції протиправно продовжив розгляд апеляційної скарги за наявності клопотання відповідача про відкладення розгляду з поважних причин. У зв`язку з цим скаржник уважає, що суд апеляційної інстанції знехтував такими основними принципами адміністративного судочинства як принцип гласності і відкритості судового засідання, рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, та, розглянувши справу в порядку письмового провадження за наявними у ній справі, позбавив відповідача права надати пояснення, бути заслуханим та почутим судом цієї інстанції, що є порушенням частини першої статті 6 Конвенції про захист прав, свобод людини і основоположних свобод.
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2022 для розгляду цієї касаційної скарги визначено колегію суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді в складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.06.2022 касаційну скаргу залишено без руху з огляду на наявність недоліків касаційної скарги.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.08.2022 задоволено заяви суддів про самовідвід: відведено суддів Кравчука В.М., Єзерова А.А., Стародуба О.П. від участі у розгляді справи № 420/17638/21, у зв`язку із порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без урахування спеціалізації, матеріали касаційної скарги передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення нового складу суду.
13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.08.2022 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Загороднюк А.Г.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04.08.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О.від 27.09.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.