ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 380/16876/22
адміністративне провадження № К/990/20273/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року (головуючий суддя - Братичак У.В.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Гінда О.М., Мікула О.І.)
у справі №380/16876/22
за позовом ОСОБА_1
до ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 )
про визнання протиправним і скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2022 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення про відмову у перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-ти річного віку, прийняте 13 вересня 2022 року інспектором прикордонної служби - вищої категорії 2 групи інспекторів прикордонного контролю 1 відділення інспекторів прикордонної служби відділу прикордонної служби "Львів" майстер-сержантом Сукач В.В. як уповноваженою службовою особою підрозділу охорони державного кордону щодо громадянина ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив про те, що право на освіту гарантується Конституцією України та Протоколом першим до Європейської конвенції з прав людини та основоположних свобод, так само і право вільно залишати територію України гарантується статтею 33 Конституції України та пунктом 2 статті 2 протоколу 4 до Європейської конвенції з прав людини та основоположних свобод. Обмеження щодо заборони на період дії правового режиму воєнного стану виїзду за межі України не застосовується до здобувачів фахової вищої освіти, які навчаються за кордоном. Проте оскаржуваним рішенням про відмову в перетинанні державного кордону відбулося втручання в свободу пересування, а тому відповідач повинен довести виправданість такого рішення, також у ньому не надано оцінку поданим документам на підтвердження підстави виїзду (наприклад, довідці для виїзду за кордон, виданій ІНФОРМАЦІЯ_4).
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом громадянина України для виїзду за кордон № НОМЕР_2 .
7. Позивач 23 серпня 2022 року прийнятий на денну форму навчання зимового семестру в магістратуру за напрямом "Прикладна економіка" Віденського університету в 2022/2023 академічному році.
8. Також позивач є призовником, при цьому, зважаючи на те, що він є здобувачем вищої освіти, який прийнятий на навчання за денною формою здобуття освіти, належить до категорій осіб, визначених в абзаці 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", відтак не підлягає призову на військову службу під час мобілізації.
9. Відповідно до військового квитка серії НОМЕР_3 позивачу 31 серпня 2022 року надано відстрочку від мобілізації.
10. Довідкою для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти, виданою начальником ІНФОРМАЦІЯ_4 31 серпня 2022 року №175, визначено, що ОСОБА_1 відповідно до абзацу 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію" має право на відстрочку від призову на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період (на строкову військову службу). Заперечень щодо виїзду позивача з України у встановленому порядку для продовження навчання за кордоном немає.
11. За наслідком розгляду поданих позивачем при перетині кордону документів, 13 вересня 2022 року інспектором прикордонної служби - вищої категорії 2 групи інспекторів прикордонного контролю 1 відділення інспекторів прикордонної служби відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_2" майстром-сержантом Сукач В.В., як уповноваженою службовою особою підрозділу охорони державного кордону, прийнято рішення про відмову у перетинанні державного кордону на виїзд з України громадянину України ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_3, оскільки він не зміг надати на прикордонний контроль документи, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.
12. Не погодившись з таким рішенням та вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції звертав увагу на те, що право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації у період воєнного стану та право на перетин державного кордону під час мобілізації у період воєнного стану є різними за своєю правовою природою, законодавчими нормами, якими такі регулюються та органами, які визначають наявність таких прав.
14. Наявність у особи права на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації у період воєнного стану не гарантує беззаперечне право на перетин державного кордону під час введення правового режиму воєнного стану.
15. Суд вважав той факт, що позивач має право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації з підстав, передбачених абзацом 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", та дозвіл щодо виїзду з України відповідно до вимог частини четвертої статті 37 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" не наділяє його правом на перетин кордону для виїзду з України під час введення правового режиму воєнного стану, адже відповідно до положення пунктів 2-6 Правил у разі введення на території України воєнного стану право на перетин державного кордону не поширюється серед інших на здобувачів вищої освіти (денна форма здобуття освіти), яким є позивач.
16. Оскільки позивачем в пункті контролю "Львів" при перетині державного кордону не було надано документів, які підтверджують підстави виїзду за межі території України під час введення правового режиму воєнного стану, суд прийшов висновку про правомірність оскаржуваного рішення.
17. Крім того, суд звертав увагу, що оскаржуване рішення має разовий характер і вичерпало свою дію фактом його виконання, тому при пред`явлені позивачем документів, які надають право на перетин державного кордону на виїзд з України, оскаржуване рішення жодним чином не створить перешкод для перетину кордону України за наявності на те законних підстав.
18. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, вказував що у зв`язку з запровадженням воєнного стану та оголошенням загальної мобілізації, конституційне право громадян на вільне залишення території України обмежувалося законодавством.
19. Щодо аргументів апеляційної скарги позивача про наявність листів-роз`яснень Держприкордонслужби та Головнокомандувача Збройних Сил України, суд зазначав, що позивач вступив на навчання у закордонний вищий навчальний заклад після 24 лютого 2022 року, а отже не є студентом, який продовжує навчання, у розумінні розпорядження Голови Державної прикордонної служби України від 24 лютого 2022 року № 23-6122/0/6-22-Вих, від 03 квітня 2022 року №23-7913/0/6-22-Вих, а також розпорядження Головнокомандувача Збройних Сил України від 24 березня 2022 року № 300/1/С/962 та від 03 квітня 2022 року № 300/1/С/1079.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі позивач вказував на право перетину державного кордону України як здобувач фахової вищої освіти, який навчається за кодоном та не підлягає призову на військову службу під час мобілізації.
21. Вважає що поза увагою суду апеляційної інстанції було залишено той факт, що відповідно до статті 14 Закону України "Про прикордонний контроль" рішення уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону про відмову громадянину у праві перетину кордону в кожному випадку повинно бути обґрунтованим, із зазначенням конкретних причин відмови. Водночас, у оскаржуваному рішенні не вказано конкретного переліку документів, які необхідно було надати для виїзду за кордон, більше того, взагалі не вказано, які саме документи необхідно було надати позивачу для виїзду.
22. Оскаржуване рішення було втручанням у свободу пересування особи, котре очевидно не було "необхідним в демократичному суспільстві", адже держава у особі керівника органу військового управління за місцем обліку військовозобов`язаного прийняла рішення не призивати його за мобілізацією та надала дозвіл на виїзд за кордон з метою навчання.
23. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову суд першої інстанції дійшов хибних висновків що позивач не надав документи, які підтверджують підставу для виїзду за кодон, зважаючи на наданий ним у пункті пропуску пакет документів, які підтверджують мету поїздки (на навчання): закордонний паспорт, військово-обліковий документ, довідку для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, студентський квиток, нотаріально посвідчений переклад письмових підтверджень з Віденського університету, рішення про зарахування на навчання.
24. Також звертав увагу на те, що за схожих правовідносин Восьмий апеляційний адміністративний суд у справі № 380/11021/22 ухвалив постанову про залишення без змін рішення Львівського окружного адміністративного суду про скасування рішення про відмову в перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-ти річного віку, прийняте 29 липня 2022 року.
25. В обґрунтування касаційного оскарження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме: частини першої статті 14 Закону України "Про прикордонний контроль" у взаємозв`язку з приписами статті 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", абзацу 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку і мобілізацію"
26. Скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема, статей 8, 19, 22, 24, 33, 64 Конституції України, статей 22, 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", частини четвертої статті 37 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу", статті 14 Закону України "Про прикордонний контроль", статті 6 Закону України "Про порядку виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", а також норми процесуального права, а саме: статей 2, 6, 7, 9, 74, 77, 90, 211, 242, 244, 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
27. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у її задоволенні.
28. У обґрунтування відзиву зазначав про обґрунтованість та правомірність оскаржуваного рішення з огляду на те, що позивач не надав на паспортний контроль документи, що підтверджують підставу для виїзду за кордон громадянина України під час дії воєнного стану - особливого правового режиму, який введено в Україні у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, а саме в період коли законодавством України встановлюється особливий режим в`їзду та виїзду та обмежується свобода пересування для громадян.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
30. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
31. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу законності підстав для заборони/обмеження на перетин кордону України позивачу.
32. Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
33. Конституційні права і свободи людини і громадянина згідно із статтею 64 Конституції України не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
34. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, а також гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України "Про правовий режим воєнного стану".
35. Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (стаття 1 цього Закону).
36. Правовою основою введення воєнного стану відповідно до статті 2 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" є Конституція України, цей Закон та указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.
37. В указі Президента України про введення воєнного стану згідно зі статтею 6 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" серед іншого зазначаються зокрема, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (пункт 5 частини першої цієї статті).
38. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 (далі - Указ № 64/2022) у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, дія якого продовжена.
39. Пунктом 2 Указу №64/2022 постановлено військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.
40. Пунктом 3 цього Указу встановлено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
41. Отже, Президент України на виконання пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України прийняв Указ, який фактично запровадив особливий правовий режим воєнного стану. У свою чергу вказаний правовий режим в силу Закону України "Про правовий режим воєнного стану" є правовою основою запровадження певних обмежень для конституційних прав і свобод громадян з встановленням чітких критеріїв запровадження таких обмежень у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України.
42. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану як встановлення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів.
43. Тобто, повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати особливий режим в`їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів, делеговане саме статтею 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
44. Правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначені приписами статті 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Зокрема:
- правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону;
- в умовах воєнного стану не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України;
- у процесі трудової діяльності осіб, щодо яких запроваджена трудова повинність, забезпечується дотримання таких стандартів, як мінімальна заробітна плата, мінімальний термін відпустки та час відпочинку між змінами, максимальний робочий час, врахування стану здоров`я особи тощо. На час залучення працюючої особи до виконання трудової повинності поза місцем її роботи за трудовим договором за нею після закінчення виконання таких робіт зберігається відповідне робоче місце (посада).
45. Тобто вказані приписи статті 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" дозволяють дійти висновків, що в умовах дії особливого правового режиму воєнного стану цим Законом визначено правовий статус громадян, обмеження їх прав та гарантій їх здійснення. Такі обмеження прав у свою чергу характеризуються законністю мети, легітимністю підстав таких обмежень, обсягом прав, які підпадають під такі обмеження, межі, визначені тимчасовим періодом дії особливого режиму воєнного стану. Вказане цілком узгоджується з приписами статті 64 Конституції України, норми якої знайшли своє продовження у правовому регулюванні Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
46. Колегія суддів звертає увагу на те, що Україна відповідно до статті 24 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" поінформувала Генерального секретаря ООН та іноземні держави нотою No. 4132/28-110-17626 від 28 лютого 2022 року щодо обсягу застосування тимчасового відступу України від окремих зобов`язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод. Зокрема, Україна відмовлялась від виконання вимог статті 33 Конституції України, а обмеження цього права вимагало відмови від зобов`язань за статями 12-13 Пакту, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції.
47. Також Генсека попередили, що за статтею 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть запроваджувати та здійснювати певні заходи, що пов`язані із відступом від зобов`язань за статтями 3, 8 (пункт 3), 9, 12, 13, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 Пакту та статей 4 (пункт 3), 8, 9, 10,11, 13, 14, 16, статей 1, 2 Додаткового протоколу, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції.
48. Приписи статті 6 Закону України "Про прикордонний контроль" визначають загальні процедури прикордонного контролю, серед яких зокрема передбачено:
- перетинання особами, транспортними засобами державного кордону і переміщення через нього вантажів здійснюються лише за умови проходження прикордонного контролю та з дозволу уповноважених службових осіб Державної прикордонної служби України, а у випадках, визначених цим Законом, - посадових осіб Державної прикордонної служби України, якщо інше не передбачено цим Законом (частина перша).
- початком здійснення прикордонного контролю особи, транспортного засобу, вантажу є момент подання особою паспортного, інших визначених законодавством документів для перевірки уповноваженій службовій особі Державної прикордонної служби України (частина друга).
- пропуск осіб через державний кордон здійснюється уповноваженими службовими особами Державної прикордонної служби України за дійсними паспортними документами, а у передбачених законодавством України випадках також за іншими документами (частина третя).
49. Пунктом 8 Порядку встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 року №1455, який прийнятий відповідно до пункту 6 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", встановлено, що перетинання державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон та пунктах контролю на території, де введено воєнний стан, здійснюється з урахуванням обмежень, встановлених законодавством.
50. З огляду на введення в Україні воєнного стану, гарантоване частиною першою статті 33 Конституції України конституційне право на свободу пересування зазнало тимчасових обмежень в силу дії особливого правового режиму воєнного стану в країні, що цілком узгоджується з вимогами статті 64 Основного Закону.
51. Таким чином, переконання позивача про втручання оскаржуваним рішенням у його свободу пересування, є помилковим та спростовується вказаними нормативними підставами, зумовленими введенням обмеження цього конституційного права в умовах особливого режиму воєнного стану в країні. Також є помилковим переконання позивача в частині того, що оскаржуване рішення очевидно не було "необхідним в демократичному суспільстві".
52. Зі змісту статей 17, 65 Конституції України вбачається, що захист держави, забезпечення її безпеки є найважливішими функціями всього Українського народу. Військова служба - це конституційний обов`язок громадян України, який полягає у забезпеченні оборони України, захисті її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності. До військовослужбовців належать особи, які проходять таку службу, зокрема у Збройних Силах України. Військовій службі передує необхідність виконання конституційного військового обов`язку, що передбачає проходження громадянами України військової служби (добровільно чи за призовом).