ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 240/3448/19
адміністративне провадження № К/990/17855/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника прокурора Житомирської області
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
треті особи Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол"
про визнання протиправними та скасування рішень,
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокурори
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Залімського І. Г., суддів Сушка О.О. та Мацького Є.М.,
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська ОР), треті особи - Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра), Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" (далі - ТОВ "Пайол", товариство), в якому просив визнати протиправним та скасувати:
- протокол засідання колегії ДКЗ України №3745 від 07 грудня 2016 року;
- рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання №1336 від 18 грудня 2018 року "Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол".
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, як окремого об`єкту надрокористування, та надання погодження Житомирською ОР на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол". Наголошує, що протокол № 3745 від 7 грудня 2016 року засідання колегії ДКЗ України прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічної оцінки, протоколу ДКЗ України від 30 травня 2008 року № 1519, договору купівлі-продажу геологічної інформації та інших документів, однак станом на момент розгляду поданих товариством матеріалів, останнє не володіло спеціальним дозволом на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року (далі - Положення № 865). На цій підставі, прокурор вважає, що Житомирська ОР погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" на підставі протиправного протоколу № 3745 від 7 грудня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що станом на момент розгляду ДКЗ матеріалів ТОВ "Пайол" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами та не було надрокористувачем, що свідчить про протиправність оскаржуваного протоколу ДКЗ №3745 від 07 грудня 2016 року. З огляду на встановлену протиправність протоколу ДЗК України №3745 від 07 грудня 2016 року, суд першої інстанції дійшов висновку і про протиправність рішення Житомирської обласної ради №1336 від 18 грудня 2018 року "Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол".
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ "Пайол", Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року скасовано, а справу № 240/3448/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року апеляційні скарги ТОВ "Пайол", Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
8. Постановою Верховного Суду від 01 грудня 2022 року касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задоволено. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасовано. Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" про визнання протиправними та скасування рішень направлено для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
9. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року апеляційні скарги ТОВ "Пайол", Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки ТОВ "Пайол" за власні кошти здійснило геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, а також подало документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів, при поданні ТОВ "Пайол" документів до ДКЗ щодо розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід та затвердження протоколу засідання колегії ДКЗ при Держгеонадра від 07 грудня 2016 року №3745, ТОВ "Пайол" не потрібно було мати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин. Відтак, ТОВ "Пайол" мало право подавати, а ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, заступник керівника Житомирської обласної прокурори звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
12. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку щодо правомірності прийняття ДЗК України на розгляд матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід від ТОВ "Пайол", оскільки це є порушенням вимог природоохоронного законодавства.
13. Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що вказане Товариство не є надрокористувачем, оскільки не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, відтак, ДКЗ України незаконно розглянуто подані ТОВ "Пайол" матеріали геолого-економічної оцінки і протиправно складено протокол № 3745 від 07 грудня 2016 року, яким виділено в окремий об`єкт надрокористування Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовано станом на 01 листопада 2016 року балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню.
14. Зважаючи на викладене, за твердженням скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо правомірності протоколу № 3745 засідання колегії ДКЗ України від 07 грудня 2016 року, перш за все, з огляду на неправильне застосування положень Кодексу України про надра, зокрема, статей 16, 19, 20, а також положень Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615) та Порядку № 865.
15. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури також зазначає, що при прийнятті оскаржуваного судового рішення, судом не враховано висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 січня 2023 року у справі № 240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18 у подібних правовідносинах, де Суд вказав про протиправність протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, перш за все, з огляду на відсутність у відповідного заявника спеціального дозволу на користування надрами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційна скарга надійшла до Суду 17 травня 2023 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №240/3448/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 вересня 2023 року.
19. Від заступника керівника Житомирської обласної прокуратури та ТОВ "Пайол" надійшли клопотання про розгляд справи за їх участі, у задоволенні яких було відмовлено ухвалою від 26 вересня 2023 року.
20. При розгляді цієї справи в касаційному порядку іншими учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
21. 12 червня 2023 року від ДКЗ надійшов відзив на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури, в якому наголошується на необґрунтованості заявленої касаційної скарги та зазначено, що до 01 січня 2019 року у пункті 8 Порядку № 615 була відсутня вимога щодо наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно усіх корисних копалин, а з 01 січня 2019 року наявність спеціального дозволу з геологічного вивчення при здійсненні апробації вимагається у заявника лише щодо нафтогазоносних надр.
22. 13 червня 2023 року від ТОВ "Пайол" також надійшов відзив на касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області, де наголошується на тому, що Товариством надано до ДКЗ повний пакет документів, а протокол № 3745 засідання колегії ДКЗ від 07 грудня 2016 року є правомірним, оскільки прийнятий за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки №1 Верхолузького-2 родовища лабрадоритів, габро, габро-лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області. ТОВ "Пайол" також наголошує на правильності висновків суду апеляційної інстанції про те, що оскільки Товариство є виконавцем державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН, то воно може вважатися користувачем надр у розумінні статті 13 Кодексу України про надра.
23. 22 червня 2023 року від скаржника надійшла відповідь на відзив ДКЗ, в якому зазначено, що всупереч імперативним положенням Порядку №865, станом на момент розгляду поданих Товариством матеріалів, ТОВ "Пайол" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. З огляду на це, Житомирська обласна рада безпідставно погодила на позаконкурсних умовах надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" на підставі протиправного протоколу ДКЗ №3745 від 07 грудня 2016 року.
24. 29 червня 2023 року від ДКЗ надійшло заперечення на відповідь на відзив, в якому ДКЗ повторно наголосило на відсутності підстав для задоволення касаційної скарги, вказавши, що оскаржуване рішення ДКЗ ґрунтується на результатах комплексного проведення державної експертизи та оцінки запасів, відтак є правомірним і не підлягає скасуванню.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
25. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабродорит), як окремого об`єкту надрокористування у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ "Пайол" оформлено протокол засідання колегії ДЗК України № 3745 від 7 грудня 2016 року.
26. Вказаним протоколом, серед іншого, виділено в окремий об`єкт надрокористувачів ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 1 листопада 2016 року балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню.
27. ТОВ "Пайол" звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додало протокол № 3745 засідання колегії ДКЗ України по запасах корисних копалин від 7 грудня 2016 року.
28. 16 жовтня 2018 року за вих.№ 2823/03/12-18 Держгеонадра направило наведені документи, подані ТОВ "Пайол", до Житомирської ОР для погодження надання Товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища у Житомирській області.
29. Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1336 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
31. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року не відповідає, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
35. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, Положенням про Порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22 грудня 1994 року №865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
36. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
37. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
38. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України "Про надра").
39. У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
40. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
41. Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра - передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
42. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
43. Частиною третьою статті 24 Кодексу України "Про надра" визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
44. З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 3745 від 7 грудня 2016 року (далі - протокол ДКЗ № 3745), на підставі якого ТОВ "Пайол" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, та прийняття Житомирською обласною радою VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1336 рішення, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
45. У касаційній скарзі скаржник наполягає на тому, що оскаржуваний протокол ДКЗ № 3745 та відповідне рішення Житомирської обласної ради є протиправними, оскільки ТОВ "Пайол" станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.
46. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами" затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
47. Пунктами 3, 5 Порядку № 615 передбачається, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Дозволи надаються на такі види користування надрами:
геологічне вивчення ділянок надр корисних копалин;
геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
видобування корисних копалин;
геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ);
геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ);
будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);
виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
48. За приписами пункту 2 цього Порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
49 Також, абзацом першим пункту 4 Порядку №615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
50. Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, (у редакції, на момент виникнення спірних правовідносин), без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.