ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2023 року
м. Київ
справа №640/3453/20
провадження № К/9901/31900/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2020 року (у складі головуючого судді Смолія І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року (у складі: головуючого судді: Чаку Є.В., суддів: Федотова І.В., Коротких А.Ю.) у справі №640/3453/20,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_2, позивач) з позовною заявою до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - Міністерство, відповідач), в якій просив:
визнати протиправним та скасувати пункт 2, пункт 3 наказу від 16.01.2020 № 136-к Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
поновити ОСОБА_1 на роботі та зобов`язати Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України перевести його на посаду заступника директора департаменту технічного регулювання та метрології Мінекономіки.
стягнути з Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги мотивовано, зокрема тим, що оскільки позивача було звільнено з займаної посади всупереч положень статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), то таке звільнення є незаконним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2020, позов задоволено.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не вбачав наявності правових підстав для звільнення позивача за пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (далі - Закону № 889-VIII), оскільки в даному випадку не відбулося скорочення посади державної служби, яку обіймав позивач, та внаслідок зміни структури та штатного розпису Міністерства відбулося лише перейменування структурного підрозділу у складі відповідача, а саме Департаменту технічного регулювання на Департамент технічного регулювання та метрології, яке не призвело до змін структури або штатного розпису останнього, а також не призвело до скорочення чи зміни посади, яку обіймав позивач.
5. У свою чергу, суди попередніх інстанцій зауважували, що відповідач не спростував того, що зміни, які відбулися у Міністерстві жодним чином не вплинули на штатну чисельність структурного підрозділу, в якому працював позивач, не стосувалися й правового статусу цього Департаменту та обсягу функціонального розподілу посадових обов`язків між працівниками у ньому.
6. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, дослідивши Положення про Департамент технічного регулювання, затверджене наказом Міністерства від 14.04.2016 № 696 та Положення про Департамент технічного регулювання та метрології, затверджене наказом Міністерства від 04.12.2019 року № 553, встановили, що вони майже ідентичні по змісту та цілям.
7. Щодо застосування норм матеріального права, суди попередніх інстанцій вказали, що оскільки спеціальним Законом № 889-VIII не врегульовано процедуру звільнення внаслідок скорочення посад державної служби у зв`язку зі змінами структури або штатного розпису державного органу (зокрема щодо попередження державного службовця про вивільнення), а право на працю та захист від незаконного звільнення забезпечуються Конституцією України, то в межах спірних правовідносин мають також застосовуватись положення загального законодавства про працю, а саме КЗпП України.
8. Відтак, суди констатували, що звільнення позивача із займаної посади відбулось з порушенням вимог частини 2 статті 40 та частини третьої статті 49-2 КЗпП України, оскільки відповідачем не було дотримано умови (гарантії) для правомірності вивільнення працівника при скороченні чисельності або штату, а саме не було вручено персональне попередження працівнику про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці, а також не було запропоновано позивачу іншу роботу в організації.
9. Окрім того, суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідача щодо того, що станом на час прийняття оскаржуваного наказу до Закону № 889-VIII було внесено зміни, зокрема скасовано застосування при вивільненні державних службовців попередження про наступне вивільнення працівників та вимоги надання пропозиції іншої рівнозначної посади державної служби або іншої роботи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї.
10. Не погоджуючись із судовими рішеннями у цій справі, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2020 у справі №640/3453/20, та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
11. Підставою для відкриття касаційного провадження у даній справі є посилання відповідача на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 87 Закону № 889-VIII у редакції, чинній на дату оспорюваних правовідносин.
12. В контексті заявленої підстави касаційного оскарження, Мінекономіки звертає увагу, що Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2020 до статті 87 Закону № 889-VIII внесено зміни, а саме - щодо відсутності посилання на застосування КЗпП України при звільненні працівника та скасовано попередження державного службовця про наступне вивільнення за два місяці і пропонування роботодавцем іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби).
13. Окрім того, у касаційній скарги відповідач вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанції щодо того, що фактично відбулось перейменування самостійного структурного підрозділу у складі Міністерства, а саме Департаменту технічного регулювання на Департамент технічного регулювання та метрології, яке не призвело до зміни структури або штатного розпису, а також не призвело до скорочення чи зміни посади, яку обіймав позивач. Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій не досліджувались в повній мірі вищезазначені зміни, а відтак, поновлення позивача у новій структурі Міністерства та зобов`язання перевести позивача на новоутворену посаду, є передчасним.
14. Щодо правомірності застосування пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, скаржник зазначає, що норми КЗпП України не підлягали застосуванню.
15. До Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить залишити касаційну скаргу Міністерства без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Касаційна скарга Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України до Верховного Суду надійшла 24 листопада 2020 року.
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.11.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 04 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року у справі №640/3453/20.
19. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2023 відмовлено у задоволенні клопотань про розгляд даної справи за участю сторін та їх представників, а справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 24 березня 2015 року працював на посаді заступника директора Департаменту технічного регулювання Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
21. 05.11.2019 прийнято наказ Мінекономіки №322 "Про внесення змін до структури апарату Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України", яким внесені зміни до структури апарату Міністерства, затвердженої наказом від 18.09.2019 № 26.
22. 11.11.2019 затверджено новий штатний розпис Міністерства, в якому відсутня посада заступника директора Департаменту технічного регулювання Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
23. 16.01.2020 позивачем було подано заяву про надання йому відпустки з 20.01.2020 на 37 календарних днів.
24. Цього ж дня Міністерством прийнято Наказ № 136-к "Про надання відпустки та звільнення ОСОБА_1"у пункті 1 якого зазначено: Надати ОСОБА_1 частину щорічної відпуски за період роботи з 07.12.2017 року по 06.12.2018 року на 4 календарні дні, щорічну відпустку за період роботи з 07.12.2018 року по 06.12.2019 року на 30 календарних днів та частину щорічної відпустки за період з 07.12.2019 року по 06.12.2020 року на 3 календарні дні, усього на 37 календарних днів з 20 січня по 25 лютого 2020 року з виплатою грошової допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати.
25. Водночас, у п.2 вказаного наказу зазначено: Звільнити ОСОБА_1 з посади заступника директора департаменту технічного регулювання з 26.02.2020 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису Міністерства без скорочення чисельності або штату державних службовців, п.1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу".
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
28. Згідно з частиною 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
29. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
30. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
33. Статтею 43 Конституції України передбачено, зокрема, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
34. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII), у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 117-IX).
35. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
36. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
37. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
38. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
39. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
40. За змістом абзацу третього частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
41. КЗпП України регулює трудові відносини всіх працівників. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (частина друга статті 1 КЗпП України). Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
43. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).
44. Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
45. Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
46. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі стало твердження відповідача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 87 Закону № 889-VIII у редакції, чинній з 25 вересня 2019 року.
47. Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року) підставою припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення визначено скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.