ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 320/2015/22
адміністративне провадження № К/990/19209/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзеров А.А., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області,
третя особа: ОСОБА_2
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Лисенко В.І. від 21 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Єгорової Н.М., Сорочко Є.О. від 11 квітня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області (далі - Калинівська сільрада, відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ "Про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області", прийняте на 10 сесії VIII скликання 9 липня 2021 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірним рішенням відповідача для перспективних потреб населеного пункту села Красилівка запроектовано розміщення додаткового кладовища на території, на якій знаходиться земельна ділянка позивачки та інших осіб. З огляду на це, позивачка стверджує, що призначення земельної ділянки відповідно до Генерального плану змінено на зону для розміщення кладовища, яка передбачає наявність санітарно-захисної зони, на якій заборонено розміщення багатьох об`єктів інфраструктури, що унеможливлює подальше повноцінне використання її земельної ділянки, обмежуючи, в тому числі, в правах на зміну цільового призначення землі.
3. Позивачка вважає, що під час прийняття спірного рішення відповідачем не був дотриманий порядок проведення громадських слухань, інформування про такі слухання здійснено неналежним чином, проєкт Генерального плану не пройшов обов`язкову державну екологічну експертизу. Вказує, що всупереч Регламенту селищної ради та вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проєкт рішення Калинівської сільради "Про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області"" у встановленому законодавством порядку не оприлюднювався, що є порушенням частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачка не зазначила, які саме її права, свободи чи інтереси порушені спірним рішенням відповідача; у процесі судового розгляду справи позивачкою наводилися узагальнені доводи про порушення її прав, свобод чи інтересів, без зазначення жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси.
6. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про дотримання відповідачем встановленого порядку розробки та оприлюднення містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема вимог статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555).
7. Суди першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19, дійшли висновку, що спірна містобудівна документація не підлягала стратегічній екологічній оцінці, оскільки така документація була розроблена до уведення в дію Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" та набрання чинності внесеними ним змінами до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 264 КАС України про те, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, та особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
10. Скаржниця також зазначає про необхідність врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, щодо визначення підходів до судового захисту законних інтересів особи.
11. Крім того, скаржниця вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", оскільки не врахували правовий висновок Верховного Суду, що викладений у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556, про необхідність проведення стратегічної екологічної оцінки детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності цим законом, але подані на затвердження вже після того, як Закон набрав чинності.
12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до поштових повідомлень за № 0102938113065 та № 0102938113057 про вручення поштових відправлень третя особа та відповідач копію ухвали Верховного Суду від 9 червня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 320/2015/22 отримали 17 та 20 червня 2023 року відповідно.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано до Верховного Суду 29 травня 2023 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 9 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/2015/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що ОСОБА_1 є власницею земельної ділянки з кадастровим номером 221284400:03:002:0050, загальною площею 1,9691 га з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована на території села Красилівка Калинівської селищної ради Броварського району Київської області, що підтверджується копією Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 18 вересня 2013 року.
17. 11 лютого 2013 року під час засідання колегіального органу Красилівської сільради депутатами було прийнято рішення № 385 про надання дозволу на розробку Генерального плану села Красилівка.
18. Пунктом 2.4 цього рішення повідомлено через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення Генерального плану села Красилівка та визначено порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами.
19. На виконання вищевказаного пункту рішення в друкованому випуску газети "Нове життя" від 31 липня 2015 року № 31 розміщено оголошення про те, що 2 вересня 2015 року о 10:00 годині ранку в приміщенні Красилівської сільської ради Броварського району Київської області відбудуться громадські слухання з приводу розроблення Генерального плану населеного пункту села Красилівка для подачі пропозицій та зауважень.
20. Вказана інформація була також доведена до відома жителів шляхом розміщення оголошень на території села Красилівка Броварського району Київської області та здійснення публікації на офіційному сайті Красилівської сільської ради.
21. Згідно з реєстраційним листом на зазначених громадських слуханнях було зареєстровано 22 особи.
22. Ураховуючи відсутність заперечень та на виконання пункту 2.5 рішення, містобудівна документація була подана на розгляд до Архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації, яка розглянула проєкт рішення на своєму засіданні та відповідно до протоколу засідання від 7 жовтня 2016 року рекомендувала селищній раді прийняти запропонований проєкт рішення.
23. 9 липня 2021 року депутати, розглянувши розроблену Державним підприємством "Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва "УКРНДПІЦИВІЛЬБУД", містобудівну документацію "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області", витяг № 18/16-01 з протоколу засідання Архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації від 7 жовтня 2016 року та враховуючи рекомендацію членів постійної комісії селищної ради з питань земельних відносин, містобудування, архітектури, планування територій та охорони природи, прийняли рішення про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області" за № 631/10-УIIІ.
24. Оголошення про позачергове скликання десятої сесії Калинівської селищної ради VIII скликання та порядок денний було опубліковано на сайті Калинівської сільради.
25. Рішення Калинівської сільради було оприлюднено 9 липня 2021 року на офіційному сайті Калинівської сільради за посиланням: https://каlуnіvska-2gromada.gov.ua у розділі оголошення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34. У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини другої статті 264 КАС України з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, що зумовило, на думку скаржниці, необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про не порушення спірним рішенням Калинівської сільради прав та законних інтересів позивачки.
35. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
36. Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
37. Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
38. У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес". Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
39. Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
40. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
41. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
42. Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
43. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.
44. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
45. Суд також враховує, що поняття "юридичного спору" має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття "спір про право" (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; далі - Конвенція).
46. Зокрема, ЄСПЛ зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття "спору про право" має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.
47. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20, від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18 та від 7 лютого 2023 року у справі № 160/3164/22.
48. Як вбачається з матеріалів справи, предметом спірних правовідносин є правомірність рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ "Про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області", прийняте на 10 сесії VIII скликання 9 липня 2021 року.
49. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
50. У статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:
- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
51. Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
52. Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
53. Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
54. Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
55. З вищенаведених норм права вбачається, що затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо генерального плану населеного пункту, оновлення його положень або внесення до нього змін місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
56. Відтак, спірне рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ від 9 липня 2021 року має ознаки нормативно-правового акта.
57. Суд враховує, що правові висновки щодо того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, має ознаки нормативно-правового акта міститься, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
58. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.
59. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.