ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа №400/11619/21
адміністративне провадження № К/990/15321/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Миколаївської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора, до якої приєдналася Миколаївська обласна прокуратура, на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року (суддя Птичкіна В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року (головуючий суддя Танасогло Т.М., судді Бітов А.І., Градовський Ю.М.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Офісу Генерального прокурора і Миколаївської обласної прокуратури, в якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора (далі - П`ятнадцята кадрова комісія) від 13.09.2021 №99 в частині неуспішного проходження ним атестації;
2) визнати протиправним та скасувати наказ керівника Миколаївської обласної прокуратури від 19.10.2021 №1241к про звільнення його з посади прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури") з 22 жовтня 2021 року;
3) поновити його на посаді в Первомайській окружній прокуратурі, рівнозначній посаді прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області;
4) стягнути з Миколаївської обласної прокуратури суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 22 жовтня 2021 року по дату прийняття рішення у справі.
2. Позов обґрунтував тим, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії суперечить актам законодавства, інтересам держави й суспільства, його моральним засадам, а відтак підлягає визнанню протиправним і скасуванню, оскільки П`ятнадцята кадрова комісія не мала повноважень скасовувати попереднє рішення Четвертої кадрової комісії, яким задоволено заяву позивача, виключено його зі списків осіб, які не пройшли іспит, та вирішено призначити новий час та дату складання іспиту. Наведене, на думку позивача, вказує на незаконність його звільнення з посади.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано прийняте 13.09.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією рішення №99 "Про неуспішне проходження прокурором атестації". Визнано протиправним та скасовано виданий 19.10.2021 керівником Миколаївської обласної прокуратури наказ №1241к про звільнення з 22.10.2021 ОСОБА_1 з посади прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області з 23.10.2021. Стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток, без утримання податків та обов`язкових зборів, за час вимушеного прогулу з 23.10.2021 по 22.11.2021 в сумі 8860,50 грн. Стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток, без утримання податків та обов`язкових зборів, за час вимушеного прогулу з 23.11.2021 по 29.12.2022 в сумі 114783,75 грн. У задоволенні вимоги про поновлення на посаді, рівнозначній посаді прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області, в Первомайській окружній прокуратурі відмовлено.
4. Задовольняючи частково позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, з порушенням принципів юридичної визначеності та належного урядування, унаслідок чого протиправно позбавила позивача можливості скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняті ними рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
6. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо протиправності рішення П`ятнадцятої кадрової комісії зумовлена неправильним тлумаченням пунктів 7 і 8 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок №221), а також незастосуванням положень пунктів 16, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX), пункту 6 розділу ІІІ Порядку №221 та пункту 7 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233). Відповідач послався на неврахування судами в оскаржуваних судових рішеннях висновків щодо застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постановах Верховного Суду у справах №№600/6322/21-а, 140/12386/21, 580/9243/21, 580/10336/21, 160/21174/21, 580/9908/21, 500/7878/21, 500/8296/21, 560/15371/21.
7. Миколаївська обласна прокуратура приєдналася до вимог і доводів касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.
8. Позивач не подав відзиву на касаційну скаргу.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. З 15 грудня 2015 року ОСОБА_1 обіймав посаду прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області.
11. На виконання пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX позивач 04 жовтня 2019 року звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
12. 03 листопада 2020 року за результатом складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) ОСОБА_1 набрав 71 бал, що з урахуванням наказу Генерального прокурора від 07.10.2020 №474, є менше затвердженого прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
13. Згідно з додатком №2 до протоколу засідання Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Четверта кадрова комісія) від 06.11.2020 №8 ОСОБА_1 включено до списку прокурорів, які 03 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набравши менше 93 балів.
14. 20 листопада 2020 року ОСОБА_1 подав до Четвертої кадрової комісії заяву про повторне проходження тестування з підстав незадовільного стану здоров`я під час складання іспиту, некоректної роботи комп`ютерної техніки та підбору системою питань переважно високого рівня складності (заява зареєстрована в Офісі Генерального прокурора 24 листопада 2020 року).
15. За результатом розгляду заяви ОСОБА_1 . Четверта кадрова комісія виключила його зі списку осіб, які не пройшли іспит, та вирішила призначити новий час і дату складання іспиту. Прийняте рішення кадрова комісія обґрунтувала тим, що доводи заявника, конкретні обставини та додані документи у їх сукупності дають підстави для висновку про наявність об`єктивних та поважних причин, які вплинули на перебіг і результат складання іспиту (протокол засідання від 24.11.2020 №11).
16. Згідно з наказом виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури від 15.03.2021 №327к прокурорам Первомайської місцевої прокуратури, в тому числі ОСОБА_1, тимчасово визначено робоче місце в Первомайській окружній прокуратурі.
17. Наказом Генерального прокурора від 16.07.2021 №236 визнано такими, що втратили чинність, накази Генерального прокурора від 10.09.2020 №№422, 423, 424, 425 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
18. Наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 №239 створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
19. На засіданні 09 серпня 2021 року П`ятнадцята кадрова комісія вирішила звернутися до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора про передачу їй матеріалів атестації прокурорів, щодо яких першою-четвертою кадровими комісіями прийнято рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту.
20. Витребувані матеріали за актами приймання-передачі передані П`ятнадцятій кадровій комісії.
21. Розглядаючи питання про включення ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, П`ятнадцята кадрова комісія на засіданні 30 серпня 2021 року не ухвалила позитивного рішення ("за" - 0, "проти" - 5), мотивуючи це тим, що згідно з відомостями про результати складання цього іспиту, проходження ОСОБА_1 тестування було завершено, під час тестування звернень від нього до робочої групи та до членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин відповідно до пункту 7 розділу I Порядку №221 не складалися. Зазначено, що ОСОБА_1 з`явився на іспит і до початку тестування не подав до кадрової комісії заяву відповідно до пункту 11 розділу I Порядку №221 про перенесення дати іспиту з поважної причини (незадовільний стан здоров`я). Комісія відхилила доводи ОСОБА_1 про неправильне визначення інструментом "Psymetrics" результатів тестування, пославшись на те, що тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки, тобто визначення правильних відповідей та кількості набраних балів проводиться комп`ютерною програмою в автономному режимі, без участі кадрової комісії та членів робочої групи.
22. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №99 позивача не допущено до етапу проходження співбесіди і припинено його участь в атестації, у зв`язку з чим визнано його таким, що неуспішно пройшов атестацію.
23. На підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №99 керівником Миколаївської обласної прокуратури видано наказ від 19.10.2021 №1241к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Кривоозерського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX з 22 жовтня 2021 року.
V. Позиція Верховного Суду
24. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідача про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій пунктів 16, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, Порядку №221 і Порядку №233 у правовідносинах, що виникли у зв`язку з прийняттям П`ятнадцятою кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за наявності протокольного рішення попередньої кадрової комісії, що не враховує висновків Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у справах №№600/6322/21-а, 140/12386/21, 580/9243/21, 580/10336/21, 160/21174/21, 580/9908/21, 500/7878/21, 500/8296/21, 560/15371/21.
26. Отже, судові рішення підлягають касаційному перегляду виключно у вказаній частині.
27. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
28. Законом, який установлює правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, а також систему прокуратури України, є Закон №1697-VII.
29. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону №1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
30. Загальні умови звільнення прокурора з посади закріплені у статті 51 Закону №1697-VII, якою, зокрема, встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої).
31. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
32. Пунктом 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ (у редакції, чинній до змін, внесених згідно із Законом від 15.06.2021 №1554-IX) встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.