ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа №440/8553/21
адміністративне провадження № К/990/9099/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 440/8553/21
за позовом Полтавського обласного комунального виробничого підприємства теплового господарства "Полтаватеплоенерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання бездіяльності протиправною та стягнення суми, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацкомісії
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 31.05.2022, ухвалене у складі головуючого судді Удовіченка С.О.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді Мінаєвої О.М., суддів: Кононенко З.О., Макаренко Я.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.07.2021 Полтавське обласне комунальне виробниче підприємство теплового господарства "Полтаватеплоенерго" (далі - КВП "Полтаватеплоенерго") звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправною бездіяльність Нацкомісії щодо розгляду заяв КВП "Полтаватеплоенерго" щодо встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, №02-25/2206 з відповідними підтвердними, обґрунтовуючими, розрахунковими матеріалами і документами, що використовувались для розрахунків тарифів, протоколом проведення відкритого обговорення;
стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь КВП "Полтаватеплоенерго" 130 333 158, 69 грн майнової шкоди, яка завдана Нацкомісією.
В обґрунтування позовних вимог КВП "Полтаватеплоенерго" зазначило, що Нацкомісія не розглядаючи його заяви від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, №02-25/2206 в порушення положень статті 15 Закону України від 21.06.2012 № 5007-VI "Про ціни і ціноутворення" допускає протиправну бездіяльність, яка позбавляє його можливості компенсувати необхідні для ведення власної основної господарської діяльності виробничі витрати, оскільки в нього відсутня можливість без порушення законодавства розраховуватися за природний газ для провадження своєї діяльності з інших джерел, ніж відповідна складова на вказані витрати в затвердженому тарифі, з огляду на те, що всі кошти, які надходять до нього мають відповідне цільове призначення, дотримання якого має бути неухильним. До того ж КВП "Полтаватеплоенерго" вказало на те, що з об`єктивних причин, які не залежать від нього, зокрема, зростання цін, тарифів та інших вартісних показників, що формують складові структур тарифів КВП "Полтаватеплоенерго" (на паливо, на електричну енергію, на холодну воду та водовідведення, на витрати на оплату праці, на покупку теплової енергії, на податки та збори, на внески на регулювання), виникла необхідність в перегляді встановлених Нацкомісією тарифів. Позивач зазначив, що вказане призводить до зростання заборгованості перед власником природного газу.
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 31.05.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною бездіяльність Нацкомісії щодо розгляду заяв КВП "Полтаватеплоенерго" щодо встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, 02-25/2206 з відповідними підтвердними, обгрунтовуючими, розрахунковими матеріалами і документами, що використовувались для розрахунків тарифів, протоколом проведення відкритого обговорення;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. 10.03.2023 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 26.04.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріли справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що основним видом діяльності КВП "Полтаватеплоенерго" згідно із даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є 35.30 Постачання пари, гарячої води та кондиційованого повітря.
Постановою Нацкомісії від 30.11.2020 № 2269 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання, послугу з постачання теплової енергії та послугу з постачання гарячої води ПОЛТАВСЬКОМУ ОБЛАСНОМУ КОМУНАЛЬНОМУ ВИРОБНИЧОМУ ПІДПРИЄМСТВУ ТЕПЛОВОГО ГОСПОДАРСТВА "ПОЛТАВАТЕПЛОЕНЕРГО"" пунктом 1 установлено тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, для потреб бюджетних установ, для потреб інших споживачів (крім населення), для потреб релігійних організацій; пунктом 2 установлено двоставкові тарифи на послугу з постачання теплової енергії для потреб населення, для потреб бюджетних установ, для потреб інших споживачів (крім населення), для потреб релігійних організацій; пунктом 3 установлено тарифи на транспортування теплової енергії інших суб`єктів господарювання тепловими мережами КВП "Полтаватеплоенерго"; пунктом 4 установлено тарифи на послугу з постачання гарячої води споживачам, які отримують її без використання індивідуальних теплових пунктів для потреб населення, для потреб бюджетних установ, для потреб інших споживачів (крім населення); пунктом 5 установлено структуру тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання згідно з додатками 1-6 та на послугу з постачання гарячої води споживачам, які отримують її без використання індивідуальних теплових пунктів, згідно з додатком 7.
28.12.2020 КВП "Полтаватеплоенерго" звернулось до Нацкомісії із заявами щодо встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання (вих. №04-25/2204), щодо встановлення тарифів на послугу з постачання теплової енергії (вих. №04-25/2205) та щодо встановлення тарифів на послугу з постачання гарячої води (вих. №04-25/2206), які були одержані відповідачем 30.12.2020 та зареєстровані за вх. № Т-783/20, № Т-784/20, № Т-785/20, відповідно.
Листом від 27.01.2021 № 885/18.1.2/7-21 Нацкомісією повідомлено КВП "Полтаватеплоенерго" про те, що у зв`язку із невизначеністю ціни на природний газ (відсутній прейскурант АТ "НАК "Нафтогаз України" на січень 2021 року), що є складовою тарифів на теплову енергію, розгляд вищевказаних заяв позивача призупинено.
Листом від 12.02.2021 № 179/18.1.2/5-21 Нацкомісія повідомила позивача про те, що у зв`язку із анонсованою в засобах масової інформації новиною щодо підписання Урядом України, Асоціацією міст України, представниками місцевої влади, Нацкомісією та НАК "Нафтогаз України" Меморандуму про взаєморозуміння щодо врегулювання проблемних питань у сфері централізованого постачання теплової енергії та постачання гарячої води, одним з пунктів якого передбачено недопущення застосування до кінцевих споживачів комунальних послуг (населення) підвищених тарифів на послуги з централізованого опалення, постачання теплової енергії та постачання гарячої води в опалювальному періоді 2020/2021 років, розгляд вищевказаних заяв позивача від 28.12.2020 №04-25/2204, №04-25/2205, та №04-25/2206 призупинено.
Листом від 12.02.2021 №207/18.1.2/5-21 Нацкомісія, з посиланням на те, що у зв`язку із анонсованою в засобах масової інформації новиною щодо підписання Меморандуму, одним з пунктів якого передбачено недопущення застосування до кінцевих споживачів комунальних послуг (населення) підвищених тарифів на послуги з централізованого опалення, постачання теплової енергії та постачання гарячої води в опалювальному періоді 2020/2021 років, просила позивача у найкоротші строки висловити свою позицію із зазначенням думки органів місцевого самоврядування, щодо перегляду тарифів на теплову енергію та відповідні комунальні послуги згідно із наданими заявами. Зазначено, що у зв`язку із вищевикладеним, розгляд заяв КВП "Полтаватеплоенерго" від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, № 04-25/2206 призупинено.
Листом від 25.02.2021 № 04-25/302 позивач повідомив відповідача, що з метою запобігання збитків вважає за необхідне встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на послугу з постачання теплової енергії, тарифів на послуги з постачання гарячої води та тарифів на транспортування теплової енергії інших суб`єктів господарювання тепловими мережами КВП "Полтаватеплоенерго" для всіх категорій споживачів на економічно обґрунтованому рівні з актуалізацією їх вартісних складових на момент встановлення та врахування в них витрат на покриття втрат.
Листом від 12.04.2021 № 04-25/722 позивач повідомив відповідача, що 07.04.2021 Полтавським міськвиконкомом прийнято рішення за № 43 про закінчення опалювального сезону 2020/2021 з 12.04.2021. З огляду на зазначене, з метою запобігання збитків КВП "Полтаватеплоенерго" просило встановити тарифи на теплову енергію та відповідні комунальні послуги для всіх категорій споживачів з урахуванням актуальних вартісних показників на момент встановлення тарифів за всіма статтями, які було заплановано відкоригувати відповідно до наданих заяв КВП "Полтаватеплоенерго" від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, № 04-25/2206.
Листом від 17.05.2021 № 2986/18.1.2/7-21 Нацкомісія повідомила позивача, що з метою недопущення подвійного відшкодування різниці в цінах природного газу, розгляд заяв щодо коригування тарифів на теплову енергію, послугу з постачання гарячої води буде продовжено після вирішення питання щодо відшкодування у відповідності до Механізму визначення та підтвердження обсягу різниці в цінах природного газу, розробленого Міністерством розвитку громад та територій України.
Вважаючи, протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяв КВП "Полтаватеплоенерго" від 28.12.2020 № 04-25/2204, № 04-25/2205, та № 04-25/2206, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Нацкомісія, не розглянувши протягом 30 календарних днів з дня реєстрації у неї заяви КВП "Полтаватеплоенерго" від 28.12.2020 щодо встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання (вих. №04-25/2204), щодо встановлення тарифів на послугу з постачання теплової енергії (вих. №04-25/2205) та щодо встановлення тарифів на послугу з постачання гарячої води (вих. №04-25/2206), які були зареєстровані у Нацкомісії 30.12.2020, допустила протиправну бездіяльність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми абзацу 1 підпункту 1 пункту 4.2 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2019 №1174, а висновок Верховного Суду щодо застосування зазначеної норми права відсутній.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим КВП "Полтаватеплоенерго" просить залишити касаційну скаргу Нацкомісії без задоволення, а оскаржувані нею судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Правові засади державного регулювання у сфері комунальних послуг визначає Закон України від 09.07.2010 № 2479-VI "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" (далі - Закон № 2479-VI).
12. Відповідності до пункту 1 частини першої статті 1 Закону № 2479-VI суб`єкт природної монополії - це суб`єкт господарювання будь-якої форми власності, який провадить діяльність на ринку, що перебуває у стані природної монополії, у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення і транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами.
13. Тарифи на комунальні послуги - це тарифи на теплову енергію, її виробництво (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або відновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільними) тепловими мережами, постачання теплової енергії, тарифи на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, тарифи на послуги з постачання теплової енергії, на послуги з постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, послуги з централізованого водовідведення (пункт 3 частини першої статті 1 Закону № 2479-VI).
14. Згідно із статтею 2 Закону № 2479-VI органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, визначається Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII).
15. Пунктом 3 та 4 частини першої статті 3 Закону № 2479-VI встановлено, що завданням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є здійснення державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках шляхом: захисту прав споживачів товарів і послуг у частині отримання товарів і послуг належної якості та в достатньому обсязі за економічно обґрунтованими цінами, а також стимулювання підвищення їх якості і задоволення попиту на них; формування і забезпечення прогнозованості цінової і тарифної політики на ринках, які перебувають у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
16. Статтею 5 Закону № 2479-VI передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, застосовує такі засоби регуляторного впливу на суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках, як, зокрема встановлення тарифів на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.
17. Законом, який визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення є Закон № 1540-VIII, згідно із частиною першою статті 1 якого Нацкомісія є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
18. Згідно із частиною першою статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
19. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом (частина друга статті 3 Закону № 1540-VIII).
20. Згідно із пунктами 1, 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції, встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.
21. Згідно із частиною четвертою статті 17 Закону № 1540-VIII порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко - та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.
У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.
У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін з метою встановлення тарифу суб`єкти господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг подають на схвалення (затвердження) Регулятору розроблену інвестиційну програму (план) розвитку після громадського обговорення. Інвестиційні програми (плани) розвитку є публічною інформацією та повинні бути загальнодоступними.
22. Згідно із пунктом 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10.09.2014 № 715/2014 Нацкомісія відповідно до покладених на неї завдань установлює тарифи на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється Нацкомісією.
23. Відповідно до статті 15 Закону України від 02.06.2005 № 2633-IV "Про теплопостачання" (далі - Закон № 2633-IV) основними завданнями державного регулювання діяльності у сфері теплопостачання є, зокрема, регулювання тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії з урахуванням змін цін на енергоносії та інших витрат.
24. Згідно із статтею 16 Закону № 2633-IV до повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, належать, зокрема, встановлення тарифів на теплову енергію суб`єктам природних монополій у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснюється Комісією, а також тарифів на теплову енергію, що виробляється за допомогою систем автономного теплопостачання, суб`єктам господарювання - ліцензіатам Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
25. Відповідно до статті 20 Закону № 2633-IV тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
26. Механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання для суб`єктів природних монополій і суб`єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, які є ліцензіатами Нацкомісії (далі - ліцензіати) визначає Порядок № 1174 (далі - Порядок № 1174).
27. Згідно із пунктом 11.1 Порядку № 1174 для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання ліцензіат з дотриманням вимог чинного законодавства та з урахуванням положень цього Порядку подає до Нацкомісії у друкованому та електронному вигляді заяву про встановлення тарифів, розрахунки тарифів за встановленими формами з підтвердними, обґрунтовуючими, розрахунковими матеріалами і документами, що використовувалися для розрахунків тарифів, протокол проведення відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях, схвалену інвестиційну програму.