ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 420/5833/19
адміністративне провадження № К/9901/18112/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/5833/19
за позовом ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Авангардівська селищна рада) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020, ухвалене у складі головуючого судді Левчук О.А.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Танасогло Т.М., суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 01.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати незаконним та скасувати рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою";
зобов`язати Авангардівську селищну раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,10 га, згідно із заявою від 17.04.2019.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що він є мешканцем смт. Авангард, громадянином України та бажає отримати у власність земельну ділянку для будівництва та обслуговування жилого будинку, в зв`язку з чим неодноразово звертався до Авангардівської селищної ради із заявами про передачу безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), проте отримував відмови, які були предметом судової ревізії у справах № 509/4154/15-а та № 509/395/17 та були визнані судами протиправними. Враховуючи наявність двох незаконних відмов у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, він втретє звернувся до відповідача з відповідною заявою від 17.04.2019 та знову отримав відмову, оформлену рішенням Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII, яку позивач вважає незаконною, оскільки місце розташування об`єкта - земельної ділянки під будівництво жилого будинку, обране ним відповідає Генплану смт. Авангард, що підтверджується документально, а посилання відповідача в обґрунтування оскаржуваного рішення на відсутність плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району позивач вважає незаконним, оскільки відсутність будь-якої містобудівної документації у разі наявності Генерального плану населеного пункту смт. Авангард не є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 22.09.2020 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою";
зобов`язав Авангардівську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га (масив АДРЕСА_1 ) та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), з урахуванням встановлених судом обставин;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 14.05.2021 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції та частково судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021 та рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 у частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог, змінити у цій частині рішення суду першої інстанції та зобов`язати Авангардівську селищну раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0, 10 га згідно із його заявою від 17.04.2019, бажане місце розташування земельної ділянки - масив № НОМЕР_1, АДРЕСА_1 ; у іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 - залишити в силі, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Верховний Суд ухвалою від 07.06.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 908/0/78-23 "Про призначення повторного автоматизованого розподілу" призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_2 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку"), що унеможливлює її участь у розгляді цієї справи.
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.06.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 19.06.2023 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що 06.05.2015 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статей 116, 118, 121 ЗК України про надання безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах АДРЕСА_2 .
Рішенням Авангардівської селищної ради від 18.06.2015 № 1337-V відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області у зв`язку з невідповідністю місць розташувань обраних ОСОБА_1 об`єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель смт. Авангард як адміністративно-територіальної одиниці, проекту землеустрою щодо впорядкування території.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 12.02.2016 у справі № 509/4154/15-а визнано незаконним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради від 18.06.2015 № 1337-V "Про відмову ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард, Овідіопольського району Одеської області".
07.07.2016 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статті 116, 118, 121 ЗК України про надання безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах АДРЕСА_2 .
Рішенням Авангардівської селищної ради від 14.07.2016 № 384- VІ відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в смт. Авангард Овідіопольського району для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 09.08.2017 у справі № 509/395/17, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2017, визнано протиправним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради від 14.07.2016 № 384-VІ "Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою".
17.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до Авангардівської селищної ради із заявою відповідно до статті 116, 118 ЗК України про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка). Бажане місце розташування земельної ділянки масив АДРЕСА_1 .
До вказаної заяви ОСОБА_1 було додано копію паспорта громадянина України, копію реєстраційного номеру облікової картки платника податків та копії графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
07.05.2019 рішенням Авангардівської селищної ради № 988-VII відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у зв`язку з відсутністю затвердженого відповідно до вимог Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району, в межах якої заявником визначено бажане місце розташування земельної ділянки, і пов`язаною із цим невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам статті 39 ЗК України, статей 4, 5, 18, 25, 26 Закону № 3038-VI.
Не погоджуючись із вказаним рішенням Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою", ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що оспорюване рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, оскільки положення частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури. При цьому суд першої інстанції вказав на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Водночас суд першої інстанції вказав на те, що оскільки оскаржуване рішення не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, визначених статтею 118 ЗК України, а розгляд заяви передбачає з`ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Авангардівської селищної ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована - масив АДРЕСА_1 та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України, з урахуванням встановлених судом обставин.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спірне рішення Авангардівської селищної ради від 07.05.2019 № 988-VII прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, оскільки за правилами частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняється передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб у разі, якщо щодо цієї зомельної ділянки (масиву земельних ділянок) відсутній план зонування. При цьому судом апеляційної інстанції встановлено, що мета отримання позивачем земельної ділянки пов`язана саме із містобудівними потребами.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга позивача обґрунтована, зокрема, тим, що положення частини третьої статті 24 Закону № 3038-VI забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури. Отже, на думку позивача, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31.10.2019 у справі № 607/4538/16-а у подібних правовідносинах.
Окрім того позивач у касаційній скарзі вказує на відсутність в оспорюваному випадку дискреційних повноважень у відповідача, а ефективним способом захисту його порушених прав має бути зобов`язання відповідача надати йому відповідний дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно із пунктом "г" частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
16. Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності встановлені статтею 116 ЗК України.
17. Відповідно до частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
18. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
19. Відповідно до положень статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України;
затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
20. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Поряд з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.