ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 240/3475/21
адміністративне провадження № К/990/9892/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/3475/21
за позовом Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України (далі - Новгород-Волинська КЕЧ) до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Новоград-Волинської КЕЧ
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022, ухвалене у складі судді Липи В.А.,
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Полотнянка Ю.П., суддів Смілянця Е.С., Драчук Т.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.02.2021 Новоград-Волинська КЕЧ звернулася до суду з позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області, у якому просила:
визнати протиправним та частково скасувати рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року" та рішення Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського" у частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3" та м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га, вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3".
В обґрунтування позовних вимог Новоград-Волинська КЕЧ вказувала на протиправність оспорюваних рішень відповідач у відповідній частині, оскільки землі оборони за основним цільовим призначенням віднесено до категорії земель, які можуть використовуватись виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони", а відтак, неврахування відповідачем при розробленні та затвердженні Генерального плану міста Новоград-Волинський тієї обставини, що паливний склад по вул. Лесі Українки, 11-А та будівлі по вул. Степана Бендери, 6 та вул. Леваневського, 1, які перебувають на балансі Новоград-Волинської КЕЧ, розташовані на земельних ділянках для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, призвело до безпідставної зміни цільового призначення земельних ділянок за вказаними адресами із категорії земель оборони на категорію - землі житлової забудови.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 10.06.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, відмовив у задоволенні у позовних вимог.
3. 20.03.2023 Новоград-Волинська КЕЧ звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 у справі № 240/3475/21, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою 01.05.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського" затверджено Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року.
Рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського" затверджено План зонування міста Новограда-Волинського.
Також суди встановили, що прийняттю рішень Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року" та від 09.07.2009 №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського" передували громадські слухання по обговоренню вказаних питань. Крім того, проект генерального плану м. Новоград-Волинський був розглянутий на засіданні обласної архітектурно-містобудівної ради.
Вказана містобудівна документація пройшла процедуру комплексної державної експертизи на відповідність чинному законодавству та державним будівельним нормам, в тому числі ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень", та отримала позитивний комплексний висновок державної експертизи обласної служби "Укрінвестекспертизи" Житомирської обласної державної адміністрації від 25.08.2008 №177-08.
Вважаючи вказані рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року" та від 09.07.2009 №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського" протиправними в частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3"; м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га, вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3", Новгород-Волинська КЕЧ звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорії та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тому виходячи з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси, Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року, затверджений рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 та Правила забудови міста Новоград-Волинського, затверджені рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 у спірних частинах були розроблені з дотриманням містобудівного, земельного законодавства та державних будівельних норм і правил.
При цьому суди попередніх інстанцій також виходили із відсутності належних та достатніх доказів приналежності земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га; м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери,6, площею 0,35 га, вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га, що розташовані в межах населеного пункту міста Новоград-Волинського до земель оборони.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях невірно застосовано положення статті 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 14 Закону України від 06.12.1991 №1934-ХІІ "Про Збройні Сили України" (далі - Закон № 1934-ХІІ) та Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 06.09.2012 № 5245-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" (далі - Закон № 5245-VI) стосовно приналежності до земель оборони земельних ділянок, розташованих в межах населених пунктів на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, які знаходяться на відповідному балансі та обліку, зокрема організацій Збройних Сил України, з посиланням на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, та посиланням на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вищезазначених норм права у подібних правовідносинах.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Предметом спору у цій справі є рішення відповідача про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні у частині включення земельних ділянок, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, які знаходяться на відповідному балансі та обліку, зокрема, організацій Збройних Сил України до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, багатоповерхової житлової забудови - зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3".
11. Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
12. Відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами (частина перша статті 3 Закону № 3038-VI).
13. Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
14. Згідно із частиною четвертою статті 16 Закону № 3038-VI затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.
15. Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
16. Частиною першою статті 18 Закону № 3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
17. Згідно із частиною другою статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
18. Відповідно до частини третьої статті 18 Закону № 3038-VI зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог:
1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території;
2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;
3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;
4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;
5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови;
6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;
7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів;
8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
19. Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Перелік зазначених параметрів визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 18 Закону № 3038-VI).
20. Особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності визначені у статті 24 Закону № 3038-VI, частиною другою якої визначено, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
21. При цьому положеннями ЗК України визначено категорії і цільове призначення земель. За правилами частини другої статті 18 цього Кодексу категорії земель України мають особливий правовий режим.
22. Згідно із частиною першою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на такі категорії:
землі житлової та громадської забудови (пункт "б");