ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 вересня 2023 року
м. Київ
cправа № 902/466/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.
секретар судового засідання - Дерлі І.І.
за участю представників учасників:
офісу ГП - Голуб Є.О.,
позивача - не з`явився,
відповідача-1 - Гуменюк В.М.,
відповідача-2 - Зілберт О.Є.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури та Приватного підприємства "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін"
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.02.2023 (у складі колегії суддів: Петухов М.Г. (головуючий), Гудак А.В., Олексюк Г.Є.)
та рішення Господарського суду Вінницької області 20.10.2022 (суддя Шамшуріна М.В.)
за позовом Керівника Жмеринської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Северинівської сільської ради
до: 1. Жмеринської районної державної адміністрації,
2. Приватного підприємства "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін"
про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним договору оренди, зобов`язання повернути водний об`єкт загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Керівник Жмеринської окружної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Северинівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області (далі - Позивач, Сільрада) звернувся до Господарського суду Вінницької області із позовом до Жмеринської районної державної адміністрації (далі - Відповідач-1, Райдержадміністрація) та Приватного підприємства "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" (далі - Відповідач-2, ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін") в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 "Про надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" м. Вінниця;
- визнати недійсним договір оренди водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду, укладений 10.02.2005 між Райдержадміністрацією та ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін", який зареєстровано у Вінницькій регіональній філії Центру ДЗК, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 10.04.2008 за №040880200001;
- зобов`язати ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" повернути державі в особі Сільради водний об`єкт загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду з кадастровим номером 0521080200:06:002:0043 площею 34,9688 га, який розташований за межами населеного пункту на території с. Олександрівка Северинівської об`єднаної територіальної громади Жмеринського району Вінницької області.
1.2. В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 є незаконними та підлягає скасуванню, а договір оренди водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду від 10.02.2005 визнанню недійсним, з огляду на те, що під час прийняття спірного розпорядження та укладення договору оренди були порушені вимоги чинного на час виникнення спірних правовідносин земельного і водного законодавства.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Вінницької області 20.10.2022 у справі №902/466/22 позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 "Про надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення з земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" м. Вінниця".
Визнано недійсним договір оренди водного об`єкту загальнодержавного значення з земельною ділянкою водного фонду, укладений 10.02.2005 між Райдержадміністрацією та ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін", який зареєстровано у Вінницькій регіональній філії Центру ДЗК, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 10.04.2008 за № 040880200001.
Зобов`язано ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" повернути державі в особі Сільради водний об`єкт загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду з кадастровим номером 0521080200:06:002:0043 площею 34,9688 га, який розташований за межами населеного пункту на території с. Олександрівка Северинівської об`єднаної територіальної громади Жмеринського району Вінницької області.
2.2. Суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження Райдержадміністрації від 08.02.2005 №45 "Про надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" є незаконним, оскільки прийняте з порушенням визначеної законом компетенції, позаяк такі повноваження належали Вінницькій обласній державній адміністрації.
Задовольняючи позовну вимогу про визнання недійсним договору оренди водного об`єкту, суд вказав на те, що такий правочин укладено на підставі розпорядження Райдержадміністрації від 08.02.2005 №45, при прийнятті якого остання вийшла за межі своїх повноважень та не могла виступати орендодавцем у спірних правовідносинах, що є підставою для визнання договору недійсним.
Крім того, суд встановив, що станом на момент укладення спірного договору оренди землі нормативна грошова оцінка земельної ділянки не здійснювалася та розмір орендної плати, зазначений в договорі було визначено без проведення такої оцінки, що також є підставою для визнання договору недійсним.
Щодо вимоги про повернення водного об`єкту із земельною ділянкою водного фонду, суд вказав, що передача та зайняття спірної земельної ділянки водного фонду не ґрунтується на законі, користування земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" поза межами правових підстав продовжується на підставі спірних розпорядження та договору.
Місцевий господарський суд вказав, що таке порушення є триваючим, а відповідна вимога може бути заявлена в будь-який час протягом якого триває порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду та до таких вимог строк позовної давності не застосовуються.
2.3. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.02.2023 у справі №902/466/22 вищезазначене рішення місцевого господарського суду скасовано в частині задоволення позову про визнання незаконним та скасування розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 "Про надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення з земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" м. Вінниця" та в цій частині прийнято нове рішення про відмову в позові. В іншій частині рішення місцевого господарського суду залишено без змін.
2.4. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що місцевий господарський суд не розмежував поняття "постійного користування" та "оренди", які регулюються статтями 122, 124 Земельного кодексу України, внаслідок чого дійшов помилкового висновку, що в цьому випадку Райдержадміністрація не мала передбачених законом повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою для передання її в оренду.
Апеляційний господарський суд також зазначив, що станом на момент укладення спірного договору оренди землі нормативна грошова оцінка земельної ділянки не здійснювалася та розмір орендної плати, зазначений в договорі було визначено без проведення такої оцінки.
В той же час, суд вказав, що укладення оспорюваного правочину та продовження існування правовідносин на його основі є триваючим правопорушенням, а тому Позивач має право на звернення до суду за захистом прав у будь-який час протягом такого порушення, але за умови існування такого порушення на момент звернення із позовом.
3. Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
3.1. У касаційній скарзі Прокурор просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення місцевого господарського суду.
3.2. У якості підстави для подання вказаної скарги заявник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування статей 17, 59, 84, 116, 122, 124, пункту 12 Розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) та статті 51 Водного кодексу України, викладених у постановах Верховного Суду від 19.09.2019 у справі №615/1267/16, від 19.08.2021 у справі №677/1893/18, від 04.12.2018 у справі №915/1286/17, від 18.04.2019 у справі №908/72/18.
3.3. ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" у відзиві на касаційну скаргу Прокурора просить залишити її без задоволення.
3.4. Жмеринська районна військова адміністрація у відзиві на касаційну скаргу Прокурора просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
3.5. ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін", не погоджуючись з судовим рішенням місцевого господарського суду та постановою апеляційної інстанції, також звернулося з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
3.6. Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, вважаючи, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 23 Закону України "Про прокуратуру", статтю 13 Закону України "Про оцінку землі" та статтю 256 Цивільного кодексу України без урахування висновків щодо їх застосування, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, ухвалі Верховного Суду від 16.11.2022 у справі №912/2797/21 та постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №464/5089/15.
3.7. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" просить залишити її без задоволення.
3.8. У додаткових поясненнях ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" із посиланнями на постанову Великої Палати Верховного Суду від 05.07.2023 у справі №912/2797/21 наголошено, що Прокуратурою було здійснено "непропорційне втручання у його право на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції".
4. Розгляд справи Верховним Судом
4.1. Ухвалами Верховного Суду від 15.03.2023 відкрито касаційне провадження за вищезазначеними касаційними скаргами і призначено розгляд справи у судовому засіданні на 12.04.2023.
4.2. Ухвалою Верховного Суду від 03.04.2023 задоволено клопотання Райдержадміністрації про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
4.3. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2023 зупинено касаційне провадження у справі №902/466/22 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2797/21.
4.4. Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2023 поновлено касаційне провадження у справі №902/466/22, відмовлено у задоволенні заяви ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" про зупинення виконання постанови суду апеляційної інстанції та зупинено касаційне провадження у даній справі до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2797/21.
4.5. Розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 17.08.2023 №29.2-02/2281 призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи №902/466/22 у зв`язку з відпусткою судді Случа О.В.
4.6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.08.2023 для розгляду справи №902/466/22 визначено колегію суддів у складі: Зуєв В.А. - головуючий, Берднік І.С., Міщенко І.С.
4.7. Ухвалою Верховного Суду від 17.08.2023 поновлено касаційне провадження у справі №902/466/22, прийнято її до провадження та призначено касаційні скарги до розгляду у відкритому судовому засіданні на 13.09.2023.
5. Обставини встановлені судами
5.1. Розпорядженням Райдержадміністрації від 08.02.2005 №45 "Про надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" м. Вінниця" вирішено надати ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" в оренду водний об`єкт загальнодержавного значення з земельною ділянкою площею 34,9688 га, місткістю 554 932 куб.м розташований на території Олександрівської сільської ради терміном на 20 років для риборозведення та рибальства.
5.2. На підставі зазначеного розпорядження, 10.02.2005 між Райдержадміністрацією (орендодавець) та ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" (орендар) укладений договір оренди, відповідно до умов якого орендодавець надає, а орендар приймає в користування на умовах оренди водний об`єкт загальнодержавного значення з земельною ділянкою (надалі "водний об`єкт") загальною площею 34,9688 га та місткістю 554932,0 куб.м води, який знаходиться за межами населеного пункту на території Олександрівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області.
5.3. Водний об`єкт передається в оренду строком на 20 років в цілях риборозведення, рибальства та відпочинку (пункти 2.1., 2.2. договору)
5.4. Відповідно до пункту 2.3. договору орендна плата вноситься на рахунок до 15 листопада поточного року та становить: 1 049 грн на рік за всю площу. Орендна плата вноситься з врахуванням індексу інфляції.
5.5. Договір оренди зареєстровано у Вінницькій регіональній філії Центру ДЗК, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 10.04.2008 за №040880200001 та погоджено Державним управлінням охорони навколишнього середовища у Вінницькій області та Обласним виробничим управлінням по меліорації водному господарства "Облводгосп".
5.6. На замовлення ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" розроблено технічну документацію з інвентаризації земельної ділянки водного фонду (става) МВПВ "Інж-Агро", відповідно до якої земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 0521080200:06:002:0043, площа водної поверхні становить - 33,4406 га; площа під гідротехнічними спорудами - 0,7830 га; площа під пасовищем - 0,7452 га.
5.7. Відповідно до листа Басейнового управління водних ресурсів річки Південний Буг від 03.02.2022 №135/03 водний об`єкт, який розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 0521080200:06:002:0043, відноситься до категорії "ставок".
5.8. На думку Прокурора, розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 прийнято з порушенням норм земельного та водного законодавства, так само, як і укладений договір оренди водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду від 10.02.2005.
6. Позиція Верховного Суду
6.1. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх у судовому засіданні Прокурора та представників сторін, дослідивши наведені у касаційних скаргах та відзивах на них доводи, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.
Щодо дотримання розумного строку для вжиття заходів реагування на стверджуванні порушення інтересів держави
6.2. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина третя статті 23 Закону "Про прокуратуру").
6.3. Згідно з частиною четвертою статті 23 цього Закону прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
6.4. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
6.5. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
6.6. Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, у спірних правовідносинах судам необхідно дослідити: чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; чи дотримано прокурором розумний строк для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора.
6.7. У постановах Верховного Суду від 23.03.2021 у справі №917/665/20, від 07.04.2021 у справі №913/124/20, від 09.06.2021 у справі №916/1674/18 (у цих справах суди встановили, що проміжок часу між повідомленням органу, здійсненого прокурором в порядку статті 23 Закону "Про прокуратуру", та зверненням до суду з позовом є незначним) зроблено наступні висновки:
- суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, чи існував факт незвернення вказаного органу до суду при наявності для цього підстав;
- така обізнаність має бути підтверджена достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені;
- суди попередніх інстанцій при наданні висновків про недотримання прокурором розумного строку зосередилися на часовому проміжку, який минув між повідомленням, яке прокурор надіслав органу, та поданням позову у справі, проте не приділили достатньої уваги тому, що такий проміжок не завжди є вирішальним у питаннях дотримання прокурором приписів статті 23 Закону "Про прокуратуру"; такий підхід є занадто формалізованим, критерій "розумності" строку має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально.
6.8. Як встановили суди попередніх інстанцій, Прокурором проводилось листування з Сільрадою починаючи з квітня 2021, а з питань законності використання спірного водного об`єкту - з січня 2022, а саме: лист №02.52.-270вих-21 від 08.04.2021, лист від 31.01.2022 №52-310вих-22, лист від 24.05.2022 №521586вих-22, лист від 02.06.2022 №52-1722вих-22.
Зокрема, Прокурор остаточно проінформував Сільраду про виявлені порушення у листі від 02.06.2022 №52-1722вих-22.
Натомість, Сільрада у листі від 14.06.2022 №423 зазначила, що останньою не використовувався та не використовується процесуальний порядок щодо припинення використання (повернення) спірного водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою водного фонду та не буде їх вчиняти у зв`язку із обмеженими фінансовими ресурсами сільського бюджету.
6.9. Враховуючи, що Сільрада чітко та однозначно заявила про відсутність наміру звертатися до суду з позовом, то судова колегія доходить висновку, що Прокурор мав достатні підстави для звернення до суду, оскільки Сільрада фактично відмовилась реагувати на порушення інтересів держави.
6.10. Верховний Суд зазначає, що в цій справі обчислення розумного строку для реагування відповідного органу повинно враховуватись не лише останнє повідомлення Прокурора про звернення до суду, а інші обставини, зокрема, щодо попереднього листування Прокурора та Сільради, що і було зроблено судами попередніх інстанцій.
Подібні висновки містяться у постанові Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 18.06.2021 у справі №927/491/19 у якій, зокрема, досліджувались критерії розумності строку вжиття заходів реагування на стверджуванні порушення інтересів держави та повідомлення уповноважених органів (у наведеній справі прокурор в один і той же день направив повідомлення в порядку частини четвертої статті 23 Закону "Про прокуратуру" та звернувся з позовом до суду).
6.11. Таким чином, Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" щодо недотримання Прокурором розумного строку для подання позовної заяви у цій справі.
Щодо обрання Прокурором способу захисту про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування
6.12. У цій справі Прокурор в інтересах держави в особі Сільради звернувся до суду з вимогою, у тому числі, до Райдержадміністрації про визнання незаконним та скасування розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 щодо надання в оренду водного об`єкту загальнодержавного значення із земельною ділянкою ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін".
6.13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вищезазначеного розпорядження 10.02.2005 між Райдержадміністрацією (орендодавець) та ПП "Рибоводна спеціалізована фірма "Дельфін" (орендар) укладений договір оренди водного об`єкту загальнодержавного значення з земельною ділянкою.
6.14. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору оренди, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням, а можливість його скасування не дозволить позивачу ефективно відновити володіння відповідною земельною ділянкою (подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21.08.2019 у справі №911/3681/17, від 11.02.2020 у справі №922/614/19, від 28.09.2022 у справі №483/448/20.
6.15. Велика Палата Верховного Суду уже зазначала, що під час розгляду справи, в якій на вирішення спору може вплинути оцінка рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування як законного або протиправного (наприклад, у спорі за віндикаційним позовом або про визнання недійсним договору), не допускається відмова в позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним, або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред`явлена. Під час розгляду такого спору слід виходити з принципу jura novit curia - "суд знає закони" (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, від 04.12.2019 у справі №917/1739/17, від 11.09.2019 у справі №487/10132/14-ц та інші). Тому суд, незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно дати правову оцінку рішенню органу державної влади чи місцевого самоврядування та викласти її у мотивувальній частині судового рішення (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.11.2021 у справі №359/3373/16-ц).
6.16. З огляду на те, що розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 10.02.2005 договору оренди, визнання незаконним такого розпорядження не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та повернення спірної земельної ділянки або відшкодування шкоди (за наявності підстав). А тому у задоволенні позову про визнання незаконним розпорядження Райдержадміністрації №45 від 08.02.2005 слід відмовити через неефективність обраного позивачем способу захисту прав територіальної громади.