Постанова
Іменем України
21 вересня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/49/22
Провадження № 11-95заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, - Центральна виборча комісія (далі - ЦВК), Міністерство юстиції України, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання з`їзду партії таким, що не відбувся, визнання протиправними та скасування рішень, зокрема про дострокове припинення повноважень народних депутатів України,
за апеляційною скаргою позивача (представниця - адвокатеса Адамович Оксана Вікторівна) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року, ухвалене колегією суддів у складі Жука А. В., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. З`їзд Політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" вирішив достроково припинити повноваження трьох народних депутатів України у зв`язку з їх виходом зі складу депутатської фракції цієї партії у Верховній Раді України (далі - ВР України). До Верховного Суду як суду першої інстанції звернувся співголова зазначеної партії, який із процедурних підстав просив визнати з`їзд політичної партії таким, що не відбувся та проведений із порушенням встановленого порядку і процедури його скликання, а також визнати протиправними та скасувати всі рішення цього з`їзду.
2. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову через його безпідставність. Велика Палата Верховного Суду мала з`ясувати, чи міг позивач заявити позов не у власних інтересах, а в інтересах народних депутатів України, повноваження яких припинив з`їзд політичної партії. Вирішила, що ні. Тому рішення суду першої інстанції скасувала, а провадження у справі закрила.
(2) Зміст позовної заяви
3. 29 березня 2022 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:
3.1. Визнати з`їзд відповідача від 17 березня 2022 року (далі - з`їзд партії) таким, що не відбувся та проведений із порушенням встановленого порядку і процедури його скликання.
3.2. Визнати протиправними та скасувати всі рішення з`їзду партії, включно з рішенням про дострокове припинення повноважень народних депутатів України ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на підставі їхнього виходу зі складу депутатської фракції відповідача у ВР України ІХ скликання, оформлені протоколом другого етапу ХХІV з`їзду партії (далі - протокол з`їзду партії).
4. Мотивував вимоги так:
4.1. На адресу ВР України надійшов датований 18 березня 2022 року лист за підписом ОСОБА_5 як співголови відповідача "Про дострокове припинення повноважень народних депутатів України". Додатком до цього листа був витяг із протоколу з`їзду партії. За змістом листа 17 березня 2022 року з`їзд партії прийняв рішення про дострокове припинення повноважень народних депутатів України ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на підставі їхнього виходу зі складу депутатської фракції відповідача у Верховній Раді України ІХ скликання. Про це засідання позивач дізнався після отримання ВР України вказаного листа. Проведення з`їзду партії є протиправним і таким, що порушує публічний порядок в Україні.
4.2. Із електронного варіанту долученої до цього листа копії протоколу з`їзду партії позивач дізнався, що останній відбувся на підставі рішення, яке прийняла Стратегічна Рада відповідача й оформила протоколом № 7 від 16 березня 2022 року. Позивач є членом Стратегічної Ради відповідача і стверджує, що жодного її засідання, як і відповідного протоколу, в якому зафіксовані нібито прийняті рішення, не було.
4.3. Із лютого 2022 року позивач перебуває поза межами України. Тому 16 березня 2022 року не міг бути присутнім на засіданні Стратегічної Ради відповідача, на якій нібито розглядали питання про скликання з`їзду партії, а тим більше підписувати протокол цього засідання.
4.4. У протоколі засідання Стратегічної Ради відповідача № 7 від 16 березня 2022 року є завідомо неправдиві відомості про проведення цього засідання за участі позивача у режимі відеоконференції та про підписання позивачем відповідного протоколу. Позивач не брав участі у тому засіданні ні фізично, ні з використанням сучасних систем зв`язку, зокрема у режимі відеоконференції. Так само позивач не писав жодних заяв про надання повноважень голосувати замість нього на засіданні Стратегічної Ради відповідача іншому її члену.
4.5. Будь-які рішення співголів відповідача або органів під їхнім головуванням оформлюються виключно за підписами обох співголів відповідача (пункт 6.10 Статуту відповідача). Протокол з`їзду партії підписав лише один із них - ОСОБА_5 (позивач є іншим співголовою). Це означає, що протокол не тягне юридичні наслідки, бо ні Статут відповідача, ні законодавство не передбачають іншого способу скликання, проведення, прийняття й оформлення рішень з`їзду відповідача.
4.6. Прийняті на з`їзді партії рішення не зумовлюють будь-яких юридичних наслідків через відсутність у підписанта-співголови відповідача повноважень одноосібно приймати відповідні рішення. Порушений порядок управління діяльністю партії та прийняття нею рішень.
4.7. "Спірне рішення" однаково стосується кожного з народних депутатів України, яких незаконно позбавили депутатського мандата. Звернення з позовом кожного із них "об`єктивно не може опосередкувати ізольованого розгляду справи лише у контексті такого позивача", бо вимога про скасування "спірного рішення" є неподільною. Визнання останнього незаконним і скасування в контексті лише позивача неможливе без визнання його незаконним і скасування стосовно інших осіб, яких незаконно позбавили депутатського мандата.
4.8. Усі особи, яких з`їзд партії незаконно позбавив депутатських мандатів, подали спільну заяву про вихід із депутатської фракції відповідача. Останній щодо всіх цих осіб направив до ВР України один лист, а не окремі листи щодо кожної із вказаних осіб.
(3) Зміст рішень суду першої інстанції
5. 12 квітня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, згідно з якою заяву позивача про забезпечення позову задовольнив частково. Заборонив ЦВК вчиняти будь-які дії щодо визнання обраними народними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати у виборчому списку відповідача на підставі рішення з`їзду відповідача про дострокове припинення повноважень народних депутатів України ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на підставі їх виходу зі складу депутатської фракції відповідача у ВР України ІХ скликання, оформленого протоколом другого етапу ХХІV з`їзду відповідача від 17 березня 2022 року, до моменту набрання рішенням суду законної сили.
6. 9 травня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову.Обґрунтував рішення так:
6.1. За змістом частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України.
6.2. Засідання 16 березня 2022 року Стратегічної ради відповідача є таким, що відбулось, а на протоколі, складеному за результатами цього засідання, є підписи присутніх на ньому трьох членів тієї ради. Проведення зазначеного засідання у форматі відеоконференції у разі неможливості забезпечити особисту участь окремих членів відповідає Статуту відповідача й обставинам справи.
6.3. Протокол з`їзду партії підписав головуючий на з`їзді, співголова відповідача ОСОБА_5 та секретар з`їзду Павленко Ю. О. У з`їзді брали участь та голосували 36 із 50 обраних делегатів. Це підтверджує дотримання вимог Статуту відповідача про повноважність з`їзду, на якому були присутні та голосували більше половини обраних делегатів.
6.4. Позивач брав участь у з`їзді партії шляхом приєднання через відеоконференцзв`язок, а також брав участь у голосуваннях й обговоренні поставлених на порядок денний питань. Так, позивач особисто підтвердив, що під час обговорення та вирішення питань 2 - 4 порядку денного він утримався від голосування.
6.5. Під час з`їзду партії жодних зауважень або заперечень щодо дати його проведення, порушення процедури скликання чи визначення цієї дати тощо позивач не висловлював.
6.6. Головуючим на з`їзді партії був обраний лише ОСОБА_5 як співголова відповідача. Тому відсутність підпису іншого співголови - позивача - за його участі у з`їзді партії у форматі відеоконференції не може означати нелегітимність з`їзду партії та прийнятих на ньому рішень.
(4) Зміст апеляційної скарги
7. 13 червня 2023 року позивач подав апеляційну скаргу. Просив скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
8. Позивач мотивував апеляційну скаргу так:
8.1. Засідання Стратегічної ради відповідача мали проводити під головуванням двох співголів партії. Згідно з пунктом 6.10 Статуту відповідача будь-які рішення співголів або органів під їхнім головуванням оформлюються виключно за підписом обох співголів відповідача.
8.2. Суд першої інстанції виснував про проведення засідання Стратегічної ради відповідача та підписання позивачем протоколу цієї ради від 16 березня 2022 року з посиланням на неналежний і недостовірний доказ - копію "з невідомим чином виготовленого протоколу" вказаного засідання.
8.3. Висновок суду першої інстанції про проведення цього засідання Стратегічної ради відповідача у режимі відеоконференції мало ґрунтуватися не лише на усних свідченнях відповідача, яким протиставляються свідчення позивача про його відсутність на засіданні, але й на інших доказах, які у сукупності підтверджують факт скликання та проведення засідання у режимі відеоконференції за участю позивача.
8.4. Участь позивача у з`їзді партії, яку суд першої інстанції на підставі відеофайлу визнав встановленою, не доведена належними, допустимими та достатніми доказами. У відеофайлі немає інформації про обрання ОСОБА_5 головуючим на з`їзді партії та надання йому повноважень підписати відповідний протокол.
(2) Позиція інших учасників справи щодо доводів апеляційної скарги
9. 20 липня 2023 року ЦВК подала відзив на апеляційну скаргу. Просила врахувати відзив під час прийняття судового рішення. Обґрунтувала так:
9.1. ЦВК не може оцінювати висновки суду першої інстанції щодо справи. Законодавство встановлює чіткі межі контролю за діяльністю політичних партій з боку органів державної влади, зокрема ЦВК. Остання неповноважна контролювати внутрішню діяльність політичних партій, включно зі скликанням і проведенням партійних з`їздів, а також здійснювати перевірку правомірності прийнятих рішень вищим керівним органом політичної партії, зокрема рішень щодо дострокового припинення повноважень народних депутатів України у разі їхнього виходу зі складу депутатської фракції цієї партії.
9.2. Голова ЦВК не доручав членам ЦВК взяти участь у з`їзді партії від імені ЦВК. Від відповідача до ЦВК не надходили ані повідомлення про проведення з`їзду, ані запрошення взяти у ньому участь представнику ЦВК. Законодавство, яке регулює відносини щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України, зокрема за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії, не встановлює вимоги щодо присутності під час прийняття такого рішення представника ЦВК.
10. 2 серпня 2023 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Просив залишити її без задоволення. Аргументував так:
10.1. Відповідач перебуває у стані припинення.
10.2. Позивач належно не спростував те, що він дійсно брав участь у засіданні Стратегічної ради відповідача та у з`їзді партії і голосував із відповідних питань.
10.3. Позивач оскаржив рішення з`їзду партії через незгоду з прийнятими рішеннями. Тому вигадав формальні порушення, які, на його думку, мають бути підставою для скасування результатів волевиявлення інших членів партії. Він брав участь у роботі з`їзду партії, голосував із усіх питань порядку денного, не висловлював заперечень щодо законності проведення з`їзду.
10.4. Позивач свідомо нехтує та замовчує обставини, які стали причиною для "такого оформлення рішень керівних органів відповідача". Він ще до початку повномасштабного вторгнення російської федерації в Україну покинув нашу державу та "всіляко ухилявся від повернення аж до позбавлення його громадянства України в липні 2022 року)".
10.5. Із 3 лютого 2022 року позивач перебуває в Ізраїлі. Засідання Стратегічної ради відповідача 16 березня 2022 року проводили у форматі відеоконференції. Члени цієї ради, які брали участь у засіданні, підписали скановані копії відповідного протоколу. Протягом розгляду справи у суді позивач не надав жодного доказу для спростування дійсності на цьому протоколі його підпису, який поставив власноручно (зокрема немає звернень до правоохоронних органів щодо підроблення).
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів позивача та висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи міг позивач заявити позов не у власних інтересах, а в інтересах інших осіб?
11. Позивач просив суд визнати з`їзд відповідача таким, що не відбувся та проведений із порушенням встановленого порядку і процедури його скликання, а також визнати протиправними та скасувати всі рішення цього з`їзду, включно з рішенням про дострокове припинення повноважень народних депутатів України ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на підставі їхнього виходу зі складу депутатської фракції відповідача у ВР України ІХ скликання, оформленого протоколом з`їзду партії. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову через його необґрунтованість. Велика Палата Верховного Суду з такою відмовою не погоджується. Вважає, що позивач не мав права заявити позов в інтересах третіх осіб - зазначених народних депутатів України.
12. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України. Цим приписом керувався Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, відкриваючи провадження у справі (див. ухвалу від 7 квітня 2022 року (№ у ЄДРСР 103886316)).
13. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
14. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права (частина друга статті 6 КАС України).
15. Пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
16. Фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (Sokurenko and Strygun v. Ukraine), заяви № 29458/04 і № 29465/04, § 24).
17. Право на доступ до судуреалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
18. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
19. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
20. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
21. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
22. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
23. Стосовно терміну "владні управлінські функції", то зміст поняття "владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а "управлінські функції" - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 8 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15(пункт 72), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21(пункт 28), від 13 липня 2023 року у справі № 9901/252/21 (пункт 20)).