ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 1570/6587/2012
адміністративне провадження № К/9901/20030/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Одеської обласної ради
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 (головуючий суддя Шевчук О.А., суддів Джабурія О.В., Кравченко К.В.)
у справі №1570/6587/2012
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4
до Одеської обласної ради,
треті особи - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Кароліно-Бугазька сільська рада Овідіопольського району Одеської області,
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У жовтні 2012 року ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Одеської обласної ради, в якому просили:
1.1. визнати недійсним рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 "Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" в частині включення в межі села Кароліно - Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 16 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 20 га;
1.2. зобов`язати Одеську обласну раду внести зміни до рішення № 1190-V від 10.09.2010 "Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" шляхом винесення за межі села Кароліно - Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 16 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 20 га.
2. В обґрунтування позову зазначено, що рішенням Одеської обласної ради від 10.09.2010 № 1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" в межі населеного пункту с.Кароліно-Бугаз було включено 367,647 га земель, в тому числі 286,970 га земель сільськогосподарського призначення, до складу яких увійшли земельні ділянки СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га і СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га. Зазначене рішення позивачі вважають незаконним та таким, що підлягає скасуванню в частині включення в межі с.Кароліно-Бугаз під громадську та житлову забудову наданих їм у постійне користування земельних ділянок, у зв`язку з грубим порушенням їх конституційних прав на отримання у приватну власність земельних ділянок на рівні середньої земельної частки (паю) та грубим порушенням Земельного кодексу України, Закону України "Про фермерське господарство", Закону України "Про планування і забудову територій", Закону України "Про основи містобудування".
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2014, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.03.2015, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що прийняття обласною радою рішення про зміну меж села не впливає на права та обов`язки землекористувачів земельних ділянок, за рахунок яких здійснено таку зміну меж села, та не позбавляє їх можливості реалізовувати в установленому законодавством порядку право на приватизацію земельних ділянок за наявності відповідних правових підстав. Суди вважали, що вирішення питання приватизації земельних ділянок знаходиться у площині відносин позивачів із Кароліно - Бугазькою сільською радою, які виключають можливий вплив обласної ради на їх реалізацію. Таким чином, рішення Одеської обласної ради від 10.09.2010 № 1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" не стосується права позивачів на отримання у приватну власність земельних ділянок, що належать їм на праві постійного користування та само по собі не позбавляє їх такого права. Крім того, посилалися на те, що законність відмови сільської ради у наданні позивачам земельних ділянок у приватну власність підтверджено рішеннями суду, які набрали законної сили, а відтак твердження позивачів про порушення їх права на приватизацію цих земельних ділянок є безпідставними.
5. Переглядаючи постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2014 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.03.2015, Вищий адміністративний суд України постановою від 17.08.2017 скасував їх та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Суд касаційної інстанції мотивував своє рішення тим, що висновки судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості посилання позивачів на неналежно мотивоване врахування Одеською обласною радою рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 01.08.1997 № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району", зроблено без належного з`ясування та оцінки обставин справи, що мають значення для правильності її вирішення. Суд касаційної інстанції вважав передчасним твердження, що у обласної ради були відсутні правові підстави для неврахування під час вирішення спірного питання рішення сільської ради, з посиланням лише на його чинність на цей час.
7. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 відмовлено у задоволенні позову.
8. Суд виходив з того, що Одеська обласна рада діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним на той час законодавством України, а спірне рішення не порушує права позивачів на приватизацію земельних ділянок, які належать їм на праві постійного користування.
9. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 скасовано в частині відмови у визнанні протиправним та скасуваняня рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га.
9.1. Ухвалено у цій частині нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 задоволено частково.
9.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га.
9.3. В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 залишено без змін.
10. Рішення мотивоване тим, що оскаржене рішення в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, порушує принцип рівності перед законом та породжує факти дискримінації жителів як територіальної громади села загалом так і позивачів зокрема. При цьому судом зазначено, що позивачі стали користувачами спірних земельних ділянок ще до затвердження Генерального плану розвитку та забудови села Кароліно-Бугаз, а тому приймаючи рішення про зміну меж села Короліно-Бугаз, Одеська обласна рада, в порушення норм законодавства про планування та забудову територій, спланувала використання земельних ділянок, що знаходились у користуванні позивачів, під індивідуальну житлову та громадську забудову, порушивши порядок врахування громадських і приватних інтересів при плануванні і забудові території. Вказано на те, що відповідачем не було обговорено інтересів інших осіб, у тому числі позивачів, щодо розроблених проектів містобудівної документації, зокрема схем планування територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин та іншого.
11. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
11.1. Рішенням Одеської обласної ради від 10.09.2010 №1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" затверджено межі села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району загальною площею 811,760 га згідно з описом та балансом території.
11.2. Підставами для прийняття цього рішення вказано положення статей 8, 173, 174 Земельного кодексу України, пункту 26 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 11 Закону України "Про основи містобудування", Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 року № 1654-Х, рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 13.10.2009 року № 1786-V "Про погодження Проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області", рішення Овідіопольської районної ради від 29.10.2009 року № 488-V, позитивний висновок державної землевпорядної експертизи проектної документації із землеустрою, а також проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту, розроблений ТОВ "Вектор".
11.3. Відповідно до додатку 2 вказаного рішення обласної ради, ним передбачалося збільшення території с. Кароліно-Бугаз на 367,647 га, в тому числі за рахунок земель сільськогосподарського призначення площею 286,970 га.
11.4. Також, відповідно до наявної у проекті землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, експлікації по землевласника та землекористувача, земельні ділянки яких включені до меж села Кароліно-Бугаз, в межі цього села поряд з іншими територіями було включено землі СФГ "Майданюк і К*" площею 4,00 га, землі СФГ "Ткаченко і К*", членами якої є позивачі ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, площею 12,00 га.
11.5. Відповідно до державного акту на право постійного користування землею від 10.04.1996 громадянину ОСОБА_1 надано у постійне користування земельну ділянку площею 4,00 га на території Кароліно-Бугазької сільської Ради народних депутатів для ведення селянського (фермерського) господарства, а також державного акту на право постійного користування землею від 07.05.1998 громадянину ОСОБА_2 надано у постійне користування земельну ділянку площею 12,00 га на території Кароліно-Бугазької сільської Ради народних депутатів для ведення селянського (фермерського) господарства.
11.6. Водночас судами встановлено, що Кароліно-Бугазька сільська рада народних депутатів прийняла рішення № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району", яким затвердила генеральний план розвитку та забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області. Зазначений генеральний план серед іншого передбачав використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 286,70 га, в тому числі земельні ділянки, які були надані для ведення селянського (фермерського) господарства, під індивідуальну житлову та громадську забудову.
11.7. За клопотанням Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області ТОВ "Вектор" розроблено проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області.
11.8. 13.10.2009 Кароліно-Бугазькою сільською радою Овідіопольського району Одеської області було прийнято рішення № 1786-V "Про погодження Проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області", яким зокрема, вказана сільська рада просила Овідіопольську районну державну адміністрацію і Овідіопольську районну раду погодити зазначений проект землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз.
11.9. Зазначений проект землеустрою був погоджений розпорядженням Овідіопольської районної державної адміністрації від 16.10.2009 № 1170 "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту - села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" та рішенням Овідіопольської районної ради від 29.10.2009 № 488-V "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області".
11.10. Після затвердження проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз сільською та районною радами він був предметом державних експертиз, а саме, проект погоджений складеним спеціалістами Головного управління Держкомзему в Одеській області висновком державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33 з урахуванням виправлених зауважень та пропозицій до землевпорядної документації, наведених у пункті 10 вказаного висновку, висновком Держуправління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області від 15.11.2009 №12835/03-06-12, висновком управління архітектури та містобудування Одеської обласної державної адміністрації від 09.02.2010 № 01-15-58-56, висновком відділу містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області від 05.11.2009 № 190, висновком управління охорони об`єктів культурної спадщини від 21.10.2009 № 01-17/8055.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
12. Одеською обласною радою подано касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017.
12.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення норм матеріального права. В обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує на відсутність порушень чи фальсифікації стосовно висновку державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33. Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що не було обговорено інтереси інших осіб, у тому числі позивачів, щодо розроблених проектів містобудівної документації, зокрема схем планування територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин та іншого, оскільки на час прийняття спірного рішення норми законодавства не вимагали проводити громадські слухання для обговорення проекту рішення про зміну меж населеного пункту. Скаржник стверджує, що проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області є одним із видів документації із землеустрою (землевпорядної документації), а не містобудівної документації, і оскаржене рішення обласної ради взагалі не належить ні до землевпорядної документації, ні до містобудівної. Тобто, суд апеляційної інстанції безпідставно вирішив, що спірне рішення обласної ради є схемою планування території адміністративно-територіальної одиниці.
13. У відзиві на касаційну скаргу позивачі, яку також було підписано і третіми особами, просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вважають касаційну скаргу необґрунтованою.
13.1. Стверджують про фальсифікацію землевпорядної документації, а саме висновку державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33, з боку посадових осіб Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, що й стало предметом кримінальних проваджень. Зазначають про те, що висновок щодо погодження проекту землеустрою №2-10-15/9749 від 13.12.2009 передбачав необхідність надання проектантами обґрунтування включення в межі села Кароліно-Бугаз 8 земельних ділянок фермерських господарств, проте його надано не було. У відзиві на касаційну скаргу заперечили проти доводів відповідача, що землевпорядна документація не відноситься до містобудівної документації. У зв`язку з цим вважають, що обласна рада, в силу вимог статті 5 Закону України "Про основи містобудування", повинна була проводити громадські слухання для обговорення проекту рішення про зміну меж населеного пункту. У відзиві на касаційну скаргу відзначено про порушення відповідачем конституційних прав позивачів на отримання у власність земельних ділянок на рівні середньої земельної частки (пай).
14. Відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справ не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
15. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16. Згідно зі статтею 11 Закону України "Про основи містобудування" у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення, до компетенції обласних і районних рад у сфері містобудування на їх території належить, в тому числі, встановлення та зміна меж населених пунктів.
17. Обсяг цих повноважень кореспондується із положенням пункту "ж" частини 1 статті 8 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення, за змістом якого, встановлення та зміна меж сіл, селищ належить до повноважень обласних рад.
18. Отже, вирішення питання, що стосується встановлення та зміни меж села, належить до компетенції відповідних обласних рад.
19. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Одеською обласною радою Рішенням від 10.09.2010 №1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" затверджено межі села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району загальною площею 811,760 га згідно з описом та балансом території, тобто у межах своїх повноважень. Також було зобов`язано Кароліно-Бугазьку сільську раду Овідіопольського району забезпечити встановлення межі села в натурі (на місцевості); у подальшому дотримуватись генерального плану забудови населеного пункту під час вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб; а також оформити охоронну документацію на об`єкти культурної спадщини і пам`ятки археології та використовувати їх території відповідно до режиму, встановленого органами охорони культурної спадщини. Покладено контроль за виконанням рішення на відповідну постійну комісію.